Проблемы государственного финансового контроля и направления их решения

В-шестых, под методами государственного финансового контроля понимаются приемы, способы или средства его осуществления. Методы государственного финансового контроля различаются в зависимости от того, является он документальным или фактическим. К методам документального государственного финансового контроля относятся следующие:

—формальная, логическая и арифметическая проверка документов;

— юридическая оценка хозяйственных операций, отраженных в документах;

— встречная проверка, основывающаяся на том, что проверяемая операция находит отражение в аналогичных документах организации-контрагента и в других документах и учетных записях;

— экономический анализ.

Фактический государственный финансовый контроль предусматривает использование таких методов, как:

• получение объяснений (допрос свидетелей);
• осмотр помещений (территорий) и предметов;
• инвентаризация;
• привлечение специалиста;
• экспертиза;
• экстраполяция.

В-седьмых, в зависимости от органов, осуществляющих финансовый контроль, выделяются следующие его виды:

а) президентский;

б) представительных органов государственной власти и местного самоуправления;

в) исполнительных органов власти;

г) финансово-кредитных органов;

е) ведомственный и внутрихозяйственный.

Совокупность поднятых проблем требует поиска путей их решения. В качестве предложений по совершенствованию законодательства в данной области могут выступить следующие:

1) переименовать главу 26 Бюджетного  кодекса «Основы государственного и муниципального финансового контроля» в «Основы государственного и муниципального бюджетного контроля»;

2) в научной литературе неоднократно  указывалось и указывается на  необходимость принятия принять  Федеральный закон «О государственном  финансовом контроле», что вполне обосновано, вместе с тем представляется более оправданным принять Федеральный закон «Об основах государственного и муниципального финансового контроля», где были бы закреплено и раскрыто понятие государственного финансового контроля, сформулированы его цели и задачи, определены виды и т.д. Отдельные виды государственного финансового контроля должны регулироваться самостоятельными законодательными актами.

3) внести соответствующие изменения  в иные федеральные законы (например, в Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля») с целью устранения явных противоречий в определении содержания финансового контроля;

4) внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, другие нормативно-правовые акты в части переименования полномочий Росфиннадзора (вместо «…органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.» ««…органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере, а также функции органа валютного контроля.»).

При совершенствовании системы финансового контроля, принципиально важно использование зарубежного опыта. Здесь речь может идти о поэтапной частичной или полной апробации отдельных областей данной практики.

Принципиально значимым представляется достижение в деятельности органов муниципального финансового контроля, региональных контрольно-счетных органов и Счетной палаты Российской Федерации такой меры взаимосогласованности, которая исключала бы обособленность, самозамкнутость финансового контроля на любом из уровней исполнительной власти. Лишь после решения соответствующих задач можно будет говорить об успешном формировании целостной системы финансового контроля в России.

Совершенствование государственного финансового контроля в России позволит целесообразно и эффективно использовать государственные финансовые ресурсы страны, а также движение финансовых потоков от отправителя к адресату. Снизится вероятность, что денежные средства будут использованы с нарушениями законодательства и будет уверенность, что данные денежные средства будут использованы по целевому назначению. Совершенствование финансового контроля будет препятствовать и нарушению законности финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, обнаружению и раскрытию противоправных деяний, выявлению и устранению причин и условий, способствующих такого рода действиям.

Весьма своевременным является предоставление в законодательном порядке широких полномочий Счетной палате, являющейся во всех развитых странах высшим судебным и независимым органом контроля за формированием и использованием государственных средств.

Автор полагает, что реализация указанных предложений в позитивном праве Российской Федерации может способствовать совершенствованию правового обеспечения государственного финансового контроля, его значению для обеспечения законности в финансовой сфере и экономики страны в целом.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Приложение

 

Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на пленарном заседании Совета Федерации по итогам работы Счетной палаты в 2011 году (28 марта 2012 года).11

 

 «В последние годы в рамках реализации Концепции межбюджетных отношений до 2013 года были приняты меры для укрепления устойчивости субфедеральных бюджетов. Так, например, в 2011 году доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с предыдущим годом выросли почти на 17%. Доля расходов субъектов Федерации, направляемых на собственное развитие, увеличилась с 18,4% до 20,5%. Наметилась тенденция к сокращению темпов прироста государственного внутреннего долга регионов России.

Однако все это происходит на фоне продолжающегося смещения центра тяжести в системе межбюджетных отношений в сторону федерального Центра. Действующий механизм централизации финансовых ресурсов не создает необходимых условий для повышения финансовой самостоятельности регионов.

       Если в 2009 году доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации (без учета передачи трансфертов) в общем объеме доходов бюджетной системы составляли 38%, то в 2011 году - уже 35%. При этом 13% из 65% доходов, поступающих в федеральный бюджет, затем вновь возвращаются территориям в виде межбюджетных трансфертов.

Сложившаяся система выравнивания бюджетной обеспеченности лишает стимулов наиболее развитые регионы, так как более быстрые темпы социально-экономического развития далеко не всегда приводят к соответствующим изменением бюджетной обеспеченности. Регионы-доноры передают в федеральный бюджет 55-85% своих доходов.

Одновременно наименее развитые регионы недостаточно мотивированны, чтобы в большей мере решать стоящие перед ними задачи за счет собственных возможностей. Доходы 15 регионов (среди них Чечня, Ингушетия, Северная Осетия, Дагестан, Карелия и другие регионы) более чем наполовину сформированы за счет безвозмездных поступлений. Предполагается, что в 2012-2014 годах число дотационных регионов увеличится с 69 до 72.

Основную сумму (72,2%) собранных на территориях доходов формируют всего 10 субъектов Федерации. При этом практически две трети расходов консолидированных бюджетов регионов направляются на выплату зарплат, социальных выплат и оплату коммунальных услуг, то есть идут на финансирование текущих расходов, а не на развитие.

На обеспечение сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Федерации негативно влияют постоянные корректировки налогового законодательства. Так, например, только поправки по изменению сроков уплаты налога на имущество физических лиц и отмене авансовых платежей по земельному налогу приведут в нынешнем году к недопоступлению доходов в объеме 3,6 млрд. рублей. Вместе с тем за последние 4 года регионам переданы дополнительные полномочия в области лесных отношений, ЖКХ, обеспечения безопасности дорожного движения и охраны культурного наследия.

Существенным резервом пополнения доходной базы субфедеральных бюджетов могли бы стать инвентаризация и сокращение льгот, установленных федеральным законодательством по региональным и местным налогам. Согласно имеющимся оценкам, объем этих льгот равен половине объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Еще одним резервом укрепления самостоятельной доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Федерации являются доходы от имущества. Однако доля данного источника в общем объеме поступлений составляет менее 10%.

К сожалению, на федеральном уровне отсутствует достоверная информация о количестве и балансовой стоимости имущества регионов и муниципалитетов. Проводимая в субъектах Федерации работа по выявлению и постановке на учет ранее не учтенных объектов имущества не приносит ощутимых результатов. По данным 44 регионов дополнительные поступления от этого источника в большинстве случаев занимают менее 0,1%.

Как Вы знаете, в этом плане большие надежды возлагаются на введение налога на недвижимость. Работа по введению данного налога была начата еще в 2002 году и пока еще не завершена. На федеральном уровне не принят ряд необходимых нормативных правовых актов, а в регионах не проведена полностью кадастровая оценка земель. Необходимо также обратить внимание и на коррупционные риски, связанные, например, с раздельным налогообложением земли и имущества в случае принадлежности строения и земельного участка к разным собственникам.

На пополнение доходной базы регионов с развитой промышленностью все большее влияние оказывает деятельность крупнейших налогоплательщиков, входящих в вертикально интегрированные компании. Широко применяемые механизмы трансферного ценообразования и переноса «центра прибыли» в регионы регистрации холдинговой компании приводят к тому, что налоговые выплаты перемещаются из региона производства в другие регионы, чаще всего в Москву. Так, например, в 2011 году доходы от уплаты налога на прибыль в столичный бюджет составили 567 млрд. рублей или более 29% доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации по данному налогу.

Исходя из этого, на наш взгляд, было бы целесообразно реализовать следующие меры:

1) расширить число налогов и  сборов, закрепленных за региональными  и местными бюджетами на постоянной  основе; 2) установить на длительную перспективу нормативы отчислений или размеров ставок федеральных налогов, зачисляемые в субфедеральные бюджеты; 3) сократить число предоставляемых субсидий и субвенций за счет ускорения перехода к предоставлению консолидированных субсидий и «единой субвенции».

В тоже время предоставление большей самостоятельности регионам в бюджетно-финансовой сфере является необходимым, но не достаточным условием. Ведь большая самостоятельность предполагает и большую ответственность. Между тем, результаты наших проверок показывают, что многие регионы далеко не всегда эффективно используют предоставленные им федеральные средства.

Итоги прошлого года показывают, что уже сейчас работа контрольно-счетных органов регионов приносит вполне ощутимый результат. Так, было проведено 8260 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

В тоже время в региональном разрезе система независимого финансового контроля развита крайне неравномерно. В регионах с сопоставимыми масштабами экономики и численности населения показатели деятельности КСО могут различаться на несколько порядков. Так, например, Счетной палатой Республики Бурятия проведено 342 мероприятия, а Контрольно-счетной палатой Астраханской области - лишь 13.

По результатам контрольных мероприятий выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере на общую сумму 111,8 млрд. рублей, в том числе нецелевое использование - 1,4 млрд. рублей. Устранено финансовых нарушений на общую сумму 45,9 млрд. рублей, в том числе возмещено средств, использованных не по целевому назначению, на общую сумму 841 млн. рублей.

Между тем, по данным Генпрокуратуры, в прошлом году только в Северокавказском федеральном округе было выявлено более 14 тыс. нарушений.

На настоящий момент контрольно-счетные органы многих регионов смогли наладить конструктивное взаимодействие с правоохранительными органами. Из года в год увеличивается количество материалов, направленных в органы прокуратуры и иные правоохранительные органы.

Однако принятие данного закона является очень важным, но лишь первым шагом. Очень важно как он будет реализовываться на местах, какими полномочиями будут наделены КСО и какие ресурсы они получат на свое собственное содержание.

Особую обеспокоенность вызывает организация внешнего финансового контроля на муниципальном уровне. В настоящее время КСО созданы в 405 из 528 городских округов и в 1204 из 2062 муниципальных районов. Штатная численность КСО составляет всего 1-2 единицы. (По данным Генпрокуратуры, в прошлом году в Северокавказском федеральном округе муниципальными органами финансового контроля не было выявлено ни одного факта хищения).

Решением проблемы является укрепление связки регион-муниципалитет и создание региональных объединений КСО. К настоящему времени создано уже 32 таких объединения.

Между тем, создание полноценной системы внешнего финансового контроля на местах является залогом успешной работы и самой Счетной палаты. Так, например, по поручению Совета Федерации мы совместно с КСО приступили к полномасштабной проверке системы ЖКХ, которая охватит все регионы страны.