Проблемы государственного финансового контроля и направления их решения

В соответствии с рассматриваемой позицией структурная основа государственной системы контроля должна складываться, с одной стороны, из высших органов государственной власти и управления, наделенных Конституцией РФ и законодательно-нормативными актами в области государственного контроля. С другой стороны, ее составной частью могут стать специальные органы государственного контроля как ныне действующие, например. Департамент государственного финансового контроля Минфина России и вновь созданный — Комитет финансового мониторинга. Специальные органы государственного контроля должны осуществлять свою деятельность в конкретных областях, являясь либо самостоятельными центральными органами исполнительной власти, либо крупными специализированными подразделениями федеральных министерств. В рамках их полномочий возможно создание своих территориальных органов, делегирование им своих прав и функций.

Каждый из этих подходов имеет свои сильные и слабые стороны, однако при обсуждении возможных концепций организации государственной системы финансового контроля основное внимание уделяется проблеме контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств, а также владения, распоряжения и использования объектов государственной собственности.

В данном контексте заслуживает внимания опыт работы высшего органа финансового контроля США: там с момента выявления нарушений к проверкам привлекаются сотрудники прокуратуры. Соответственно можно было бы придать обращениям Палаты в Генпрокуратуру об участии представителей последней в контрольных мероприятиях первой статус обязательных к исполнению поручений.

Важно также предусмотреть нормы, обязывающие Генпрокуратуру возбуждать уголовные дела по выявленным Палатой и содержащим признаки преступления фактам нарушения финансового и имущественного права или нанесения ущерба государству.

В настоящее время не обеспечена скоординированность действий органов финансового контроля. Принципиальные полномочия по проведению проверок за рациональным и целевым использованием государственных средств и материальных ценностей ряда федеральных государственных органов, осуществляющих финансовый контроль (Счетная Палата, контрольно-ревизионные органы Минфина, ревизионные управления министерств и ведомств федерального уровня), как правило, пересекаются.9

Между тем абсолютное большинство контрольных органов имеют достаточно специфические задачи и поэтому их сфера деятельности четко ограничена. Подобную специфику имеют налоговые, таможенные органы, органы валютного контроля. Представляется целесообразным строго определить приоритетным и исключительным направлением контрольной деятельности органов Казначейства осуществление текущего контроля за обоснованностью оплаты счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Последующий контроль, думается, не должен входить в функции казначейских органов. Контрольно-ревизионные органы Минфина при этом должны получить полномочия проверять территориальные органы федерального Казначейства на предмет полноты и своевременности исполнения обязательств перед конкретными бюджетополучателями. Одновременно основной функцией этих органов должен стать контроль за законностью, эффективностью и целевым расходованием государственных средств каждым получателем выделенных ресурсов. При этом следовало бы предоставить Департаменту государственного финансового контроля Минфина полномочия по проведению контроля за обоснованностью исполнения сметы расходов Счетной Палаты РФ.

Итак, основные пути организации и развития системы государственного финансового контроля в России представляются в следующем:

- формирование системной и завершенной  нормативно-правовой базы (в том  числе стандартизация государственного  финансового контроля);

- реформирование организационных  структур;

- приведение методологической  основы в соответствие с современными  условиями;

- формирование системы процедур  контроля (методической базы);

- создание целостных научно-исследовательской  и учебной баз, формирование системы кадрового обеспечения;

- организация адекватной информационно-коммуникационной  инфраструктуры;

- материально-техническое (включая  социально-бытовое) и финансовое  обеспечение функционирования контролирующих  органов.

В Приложении содержатся тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на пленарном заседании Совета Федерации по итогам работы Счетной палаты в 2011 году, где указаны приоритетные направления совершенствования системы государственного финансового контроля, а также обозначен ряд проблем в данной сфере, требующих незамедлительного решения.

        В принципе законодательство о государственном финансовом контроле основывается на соответствующих нормативно-правовых актах об органах государственного финансового контроля, но данные акты, имеющие по сути локальный характер, формируют только саму возможность разработки некой интегративной правовой базы общей системы государственного финансового контроля (объединяющую и справедливую для органов государственного финансового контроля всех ветвей власти), обеспечивающей ее реформирование и развитие. Логичнее было бы сначала разработать общий нормативно-правовой документ, а после, на его основе, уже акты об отдельных контрольных структурах. При этом, естественно, необходимо будет изменить структуры и назначения отдельных органов государственного финансового контроля, а также создать дополнительные (изменив существующие и разработав новые соответствующие положения об органах).

При этом система нормативно-правовых актов государственного финансового контроля должна строиться при учете следующих основных требований:

- нормативно-правовые акты государственного  финансового контроля не должны  иметь противоречий (в том числе  несоответствие в названиях, в  терминологии и т.д.), не должны дублировать друг друга (то же самое относится и по отношению к правовым актам, регулирующим иные сферы государственного управления и финансов). Выполнение этого принципа в общем и целом должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования государственного финансового контроля;

- должно быть четко определено  то, какие конкретные вопросы  государственного финансового контроля  рассматривает тот или иной  уровень нормативного регулирования, как он взаимодействует с иными уровнями, какие виды нормативно-правовых актов входят в тот или иной уровень;

- должна быть четко определена  обязательность применения, порядок  разработки и согласования нормативно-правовых  актов государственного финансового контроля.

Представляется необходимой скорейшая разработка Закона, который положит правовое начало развитию отечественного государственного финансового контроля, переходу его на качественно иной уровень, отвечающий потребностям современного государственного управления, установкам государственной политики.10

При этом основная цель Закона - установление нормативно-правовой основы (фундамента) функционирования, развития и совершенствования системы государственного финансового контроля в Российской Федерации и ее субъектах, обеспечивающей сохранение и эффективное использование национальной собственности и рост благосостояния граждан.

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

В результате исследования теоретико-правовых и организационно-правовых основ государственного финансового контроля представляется возможным сделать ряд теоретических выводов.

Во-первых, государственный финансовый контроль является неотъемлемой составляющей государственного устройства любой цивилизованной страны в современном мире. Государственный финансовый контроль может рассматриваться в качестве: функции государственного управления финансами; процесса (деятельности) компетентных государственных органов; способа обеспечения законности и целесообразности в финансовой сфере. Этим предопределено наличие многочисленных, подчас научно не обоснованных,  определений государственного финансового контроля в научной литературе. По нашему мнению, под государственным финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность уполномоченных органов и должностных лиц в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки их экономической целесообразности. Использование понятия «государственный аудит» вместо термина «внешний государственный финансовый контроль», как это предлагается рядом авторов, следует признать возможным и допустимым. Однако, поскольку установленной законом определение аудита как предпринимательской деятельности по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, постольку для введения в оборот понятия «государственный аудит» потребуется кардинальная, системная и существенная переработка российского законодательства. При этом органы, осуществляющие государственный аудит будут иметь право на  получение информации о законности, но не целесообразности финансово-хозяйственной деятельности проверяемого субъекта на основе изучения исключительно документальных данных и последующее доведение ее до заинтересованных лиц.

Во-вторых, отсутствие легального сущностного определения государственного финансового контроля влечет за собой не только затруднения теоретического характера, но и многочисленные проблемы в правоприменительной практике и контрольной деятельности.  Определения содержательного характера, даваемые в нормативных правовых актах посредством перечисление сфер государственного финансового контроля, не только неоднозначны, но и противоречивы. Так, глава 26 Бюджетного кодекса «Основы государственного и муниципального финансового контроля» фактически ставит знак равенства между государственным финансовым контролем и одним из его видов - бюджетным контролем, что неверно ни с точки зрения теории, ни в рамках сложившейся российской практики управления финансами. Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (принятый до Бюджетного кодекса Российской Федерации, но действующий и в настоящее время) установил, что государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Очевидно, что этот перечень далеко не полон. В Федеральном законе от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» сказано, что его положения не применяются к мероприятиям при осуществлении финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля, банковского надзора. Таким образом, из содержания финансового контроля вообще исключен финансово-бюджетный надзор, налоговый контроль, валютный контроль, банковский надзор. По нашему мнению, следует легально закрепить, что государственный финансовый контроль включает следующие типы:

- финансово-бюджетный контроль,

- налоговый контроль,

- валютный контроль,

- страховой надзор,

- надзор за рынком ценных  бумаг (финансовым рынком);

- банковский надзор.

Наиболее значимым среди них следует считать финансово-бюджетный контроль, который также не вполне обоснованно именуется «бюджетным надзором» либо «бюджетным контролем», что не позволяет однозначно и адекватно определить цели и сферу его применения.

В-третьих, в качестве принципов государственного финансового контроля следует выделять: принципы законности; независимости; гласности; ответственности; сбалансированности; системности; обеспечения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны; взаимодействия органов государственного финансового контроля между собой и с правоохранительными органами; неотвратимости ответственности за финансовые нарушения; объективности, компетентности, эффективности.

В-четвертых, классификация государственного финансового контроля не только позволяет понять его сущность и выявить специфические особенности различных его составляющих, но и раскрыть его особенности, что необходимо для повышения эффективности контрольных мероприятий. В зависимости от избранного критерия классификации могут быть выделены следующие виды государственного финансового контроля:

- по времени его проведения: предварительный, текущий (оперативный) и последующий финансовый контроль;

- по субъектам проведения государственный (муниципальный) контроль подразделяется на вневедомственный (надведомственный) и ведомственный (внутриведомственный). Внутрихозяйственный (внутренний) контроль может быть отнесен к государственному финансовому контролю только в случае его осуществления в государственных учреждениях, организациях, предприятиях;

-  в зависимости от порядка проведения выделяется плановый контроль и внеплановый (внезапный);

- исходя из метода проверки документов, финансовый контроль подразделяется на сплошной и выборочный;

- по периодичности проведения  в финансовом контроле различаются первоначальный и повторный;

- в  зависимости  от  источников получения  информации  контроль подразделяется на документальный и фактический.

Возможны и иные основания классификации государственного финансового контроля.

В-пятых, государственный финансовый контроль необходимо рассматривать через внешнее его проявление его содержания, т.е. его форму. Внешним проявлением финансового контроля является деятельность органов, его осуществляющих. Формами контроля следует считать проверку и ревизию. Определение в статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации предварительного, текущего и последующего финансового контроля в качестве его форм не только неосновательно с научной точки зрения и недопустимо с точки зрения практики. Определение в ст. 82 НК РФ в качестве форм налогового контроля налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также иных, предусмотренных НК РФ, влечет за собой еще более существенные проблемы в практике контрольной деятельности. Из буквального толкования нормы ст. 82 НК РФ следует, что должностные лица налоговых органов вправе самостоятельно избрать и применить любую из указанных «форм», поскольку они имеют самостоятельное значение и, следовательно, могут применяться независимо от иных «форм». Норма допускает возможность осуществления, например, осмотра помещений и территорий налогоплательщика вне какой-либо связи с  назначением и проведением налоговых проверок, что не соответствует духу закона и принципам права.