Проблемы государственного финансового контроля и направления их решения

В Декларации установлено, что объективная и эффективная работа контрольных органов может осуществляться лишь при условии их функциональной и организационной независимости. Данный акт содержит общие правила, касающиеся взаимоотношений органа финансового контроля с представительными и исполнительными органами власти в государстве, а также определяет наиболее важные права, которыми он должен обладать. В целях создания единой концепции системы органов государственного финансового контроля в Российской Федерации важно обратить внимание на предложенное разделение на внешний и внутренний финансовый контроль. «Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций».

Декларация предполагает, что в государстве должен существовать высший контрольный орган, выступающий в качестве органа внешнего финансового контроля.

Представляется важным сравнить существующую организацию финансового контроля в Российской Федерации с указанными выше положениями. Кратко рассмотрим систему органов государственного финансового контроля, выполняющих, с нашей точки зрения, функции внешнего контроля. Обратимся лишь к федеральным органам государственной власти, поскольку система органов финансового контроля всех трех уровней (федерального, регионального и местного) заслуживает отдельного комплексного исследования.

Итак, стоит сразу отметить, что в Российской Федерации не существует единой, четко и понятно организованной системы органов финансового контроля. Можно говорить о сформированности отдельных органов государственной власти, осуществляющих определенные контрольные полномочия в сфере публичных финансов.

В первую очередь, отметим такой орган, как Контрольное управление Президента РФ, действующее на основании соответствующего Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июня 2004 года N 729.

Оно наделено функциями по контролю за исполнением актов, издаваемых Президентом, за реализацией общенациональных проектов, за исполнением поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ, а также за реализацией ежегодных посланий Президента РФ и иных его программных документов. Таким образом, не обладая полномочиями по проведению непосредственно финансового контроля, данный орган может контролировать ход различных финансово-бюджетных мероприятий, реализуемых в целях выполнения актов, посланий, программных документов Президента РФ. Важно отметить, что Контрольное управление может осуществлять контроль и за работой Росфиннадзора. 

В соответствии с главой 26 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля на федеральном уровне обладают законодательные органы РФ, осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль в финансово-бюджетной сфере (статья 265 БК РФ). Важно, что эти органы вправе создавать собственный контрольный орган, которым сейчас является Счетная Палата РФ. Государственный финансовый контроль осуществляется также федеральными органами исполнительной власти (статья 266 БК РФ), среди которых выделены Федеральное Казначейство и ФС ФБН (статьи 267, 268 БК РФ), а также главные распорядители бюджетных средств (статья 269 БК РФ).

Однако финансовый контроль реализуется не только в бюджетной сфере. Необходимо отметить существование налогового и валютного контроля, а также банковского надзора. Исходя из этого, можно назвать более широкий круг контрольных органов, чем перечисленный в БК РФ. На федеральном уровне финансово-контрольные мероприятия проводятся соответствующими комитетами палат Федерального Собрания РФ, Счетной Палатой РФ, Правительством РФ, рядом федеральных органов исполнительной власти, а также Центральным Банком РФ (который не обладает статусом органа государственной власти и осуществляет валютный контроль и банковский надзор). Остановимся подробнее на рассмотрении правового статуса некоторых органов, осуществляющих финансово-бюджетный контроль.

Счетная Палата РФ является конституционным органом государственного финансового контроля. Ее правовой статус и полномочия регулируются Федеральным законом от 11 января 2005 года N 4-ФЗ «О Счетной палате РФ». Задачи Счетной палаты сводятся, в основном, к деятельности по финансово-бюджетному контролю. Ее контрольные полномочия распространяются как на органы государственной власти, так и на банковскую систему, и субъекты хозяйственной деятельности в ряде случаев, установленных законом.

Наряду со Счетной Палатой РФ и представительными органами государственной власти в лице соответствующих комитетов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ функционирует ряд органов исполнительной власти, также осуществляющих внешний финансовый контроль. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти наделено функциями по проведению единой финансовой политики, по контролю за деятельностью иных федеральных органов исполнительной власти, что позволяет говорить о наличии у Правительства РФ полномочий, связанных с осуществлением финансового контроля. Особую роль в современной системе органов исполнительной власти играют федеральные службы, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Отметим, что функциями по контролю в различных сферах, связанных с публичными финансами, наделены федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ. Так, финансовый контроль осуществляют Федеральная налоговая служба и Федеральная служба страхового надзора. Они выполняют, соответственно, функции по налоговому контролю и контролю за соблюдением страхового законодательства. Финансовый контроль в рамках бюджетной системы Российской Федерации осуществляют ФС ФБН и Федеральное Казначейство (Положение о Федеральном Казначействе было утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года N 703). Очевидно, что наличие такого количества различных органов, выполняющих сходные задачи, не позволяет обеспечить надлежащий уровень финансового контроля в стране. Нельзя говорить об их функциональной независимости, а организационная независимость заменяется отсутствием какой либо структуры внутри системы органов финансового контроля. Представляется важным, чтобы дальнейшее совершенствование финансового контроля в стране происходило на основе четко определенных принципов, в частности тех, которые закреплены в Лимской декларации. Таким образом, необходимо учитывать исторический и зарубежный опыт, а также использовать организационно-функциональный подход к структуре финансового контроля.

2.2. Деятельность Счетной палаты Российской Федерации.

«Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.»

Конституция Российской Федерации

(Ст. 101, ч. 5)

Важное место в системе государственного финансового контроля принадлежит Счетной палате. Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим и независимым контрольным органом. Она образована Федеральным Собранием в соответствии с Конституцией. Порядок формирования Счетной палаты определен Конституцией и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" № 4-ФЗ от 11.01.1995 и выглядит следующим образом: Государственная Дума назначает на должность Председателя Счетной палаты, Совет Федерации – его заместителя; половина состава аудиторов назначается Думой и половина – Советом Федерации. Срок полномочий Председателя Счетной палаты составляет шесть лет. Постановление о его назначении принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы.

Задачи Счетной палаты определены федеральным законом. К их числу относятся:

• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;
• финансовая экспертиза проектов законов и других нормативных актов, предусматривающих расходы федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение бюджета и внебюджетных фондов;
• анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета, подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса;
• контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств в Центральном банке, уполномоченных банках и других финансово-кредитных учреждениях;
• регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Хотя Счетная палата образована Парламентом и подотчетна ему, при решении возложенных на нее задач в соответствии она обладает организационной и функциональной независимостью. Она обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Эта работа включает в себя: оперативный контроль за исполнением бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям бюджета; экспертизу проектов федерального бюджета, других законов, программ, международных договоров по финансовым вопросам; анализ нарушений и отклонений в бюджетном процессе; подготовку предложений по совершенствованию бюджетного законодательства; подготовку заключений по исполнению федерального бюджета отчетного года и их представление в Федеральное Собрание; подготовку заключений и ответов на запросы органов государственной власти.

Важнейшими направлениями работы Счетной палаты являются контрольно-ревизионная, экспертно-аналитическая и информационная деятельность.

Контрольно-ревизионная деятельность осуществляется в следующих формах:

• контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов; оценка обоснованности законопроектов, представленных исполнительной властью;
• определение эффективности и целесообразности использования государственной собственности, контроль за поступлением в бюджет доходов от госсобственности;
• контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России, за использованием кредитных ресурсов;
• контроль за банковской системой в части обслуживания федерального бюджета и государственного долга РФ.

Счетная палата проводит комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным статьям федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов. Ее контрольные полномочия распространяются на все государственные органы и учреждения, федеральные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, предприятия и организации всех форм собственности, банки и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения, если они:

• получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета;
• используют федеральную собственность либо управляют ею;
• имеют налоговые, таможенные и иные льготы, предоставленные федеральными законами или органами власти.

Все названные субъекты обязаны предоставлять информацию, необходимую для деятельности Счетной палаты, при проведении ревизий, проверок, а также по ее запросам. Неправомерный отказ, уклонение от предоставления документов и материалов, а также предоставление заведомо неполной или ложной информации влечет за собой уголовную ответственность. Счетная палата может привлекать к проведению проверок другие контрольные органы государства, а также частные аудиторские фирмы и отдельных экспертов. Контрольные органы Президента, Правительства, министерств и ведомств обязаны оказывать содействие ее деятельности и предоставлять по запросам все необходимые сведения.

При выполнении своих служебных обязанностей инспекторам Счетной палаты предоставлены следующие права. Они могут беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности, воинские части и подразделения, входить в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения; опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы. По итогам ревизии или проверки составляется отчет. При обнаружении хищений, злоупотреблений, подлогов и других нарушений инспектор вправе изъять необходимые документы. В этом случае составляется акт изъятия, и к делу прилагается опись или копия изъятых документов. Вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения проверки инспекторы не вправе.

О результатах проведенных проверок Счетная палата информирует обе палаты Федерального Собрания. Эти материалы публикуются в периодическом издании “Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации”, а также на официальном сайте http://www.ach.gov.ru/.

Если в ходе ревизии были выявлены нарушения, наносящие государству прямой ущерб и требующие немедленного пресечения, Счетная палата выдает предписания администрации проверяемого предприятия, учреждения или организации. Предписание подписывается Председателем Счетной палаты или его заместителем. Оно является обязательным для исполнения. Если же организация его не исполняет или исполняет ненадлежащим образом, Счетная палата вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов операций по ее банковским счетам. Если проверка показала такие нарушения, которые влекут за собой уголовную ответственность, соответствующие материалы передаются Счетной палатой в правоохранительные органы.

Экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты включает экспертизу проектов законов, международных договоров, федеральных программ и других документов, касающихся федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и федеральной собственности, а также подготовку аналитических материалов по вопросам финансового контроля. В Счетной палате существует единая система контроля федерального бюджета, в основу которой положен непрерывный контрольный цикл продолжительностью три года. Этот цикл включает несколько последовательных стадий: