Проблема урегулирования внешней задолженности России

Управление внешним  государственным долгом в широком  смысле предполагает:

• формирование политики в отношении внутреннего госдолга;
• определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;
• определение основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;
• определение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов.

Политика в отношении  государственного долга и его  верхний предел определяются законодательными органами власти, а оперативно, управление им осуществляет исполнительная власть.

Управление внешним  государственным долгом в узком  смысле предполагает определение условий выпуска, обращения и погашения конкретных, государственных ценных бумаг.

Еще более узкая трактовка  управления государственным долгом предполагает регулирование состава и структуры совокупного государственного долга при его неизменной величине.

Идеальный способ обслуживания и погашения внутреннего государственного долга — своевременный возврат полученного кредита и процентов по нему. Однако намерения заемщика не совпадают с реальными возможностями. Появляются какие-то непредвиденные обстоятельства, обусловленные экономическими, социальными или политическими трудностями. Возникает необходимость в отсрочке выплаты процентов или уплаты основной суммы долга, изменении условий займа, а иногда и полному отказу от выплат. Явным признаком долгового кризиса является серьезное нарушение графика платежей. Государство-заемщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга.

Механизм регулирования  государственного долга в рыночных условиях объединяется понятием «реструктуризация», т. е. основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.

В ходе проводимой реструктуризации долговых обязательств используется ограниченный набор способов ее проведения: рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга.

Рефинансирование — это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств. Используются три способа рефинансирования госдолга: замена обязательств (с согласия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым; досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения; размещение (продажа) новых облигаций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения⁷.

Другой способ — выкуп долга. В случаях, когда государства-должники могут располагать значительными объемами финансовых резервов, можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объем госдолга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выигрыш от этого получают, во-первых, наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во-вторых, нарушается принцип равенства кредиторов.

Секъюритизация долга — переоформление государственного внутреннего долга в новые рыночные долговые инструменты денежного рынка, включая ссудные капиталы. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся на международных финансовых рынках, выделяются две группы: иностранные облигации, эмитируемые нерезидентами на внутреннем рынке иностранного государства, и еврооблигации — средне- и долгосрочные обязательства в евровалютах, выпускаемые на европейском рынке среди зарубежных инвесторов.

Приведенные методы управления государственным долгом в своей  основе базируются на переговорном процессе. Они относятся к рыночным методам управления государственным внешним долгом. Наряду с рыночными в России используют и внерыночные (административные) методы управления на основе одностороннего принятия эмитентом управленческого решения по долговым обязательствам. К административным методам относятся конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, новация, аннулирование долга.

Конверсия — изменение доходности займов в интересах должника путем понижения процента, применения иного способа погашения долга в целях снижения расходов заемщика на погашение и обслуживание государственного долга. Наиболее распространенным видом ее является обмен на новые долговые обязательства. Технически такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд.

Консолидация — изменение срока действия уже размещенных займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов имеет цель облегчения выплаты долга и предполагает увеличение сроков обращения выпущенных займов путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Как правило, она носит принудительный характер и осуществляется путем добавления процентных купонов к облигациям старых займов, срок действия которых продлевается, или путем замены облигаций старых займов на облигации нового займа. Нередко консолидация (как правило, пролонгация) совмещается с конверсией.

Унификация займов — это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может проводиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.

Отсрочка погашения  займа заключается в том, что, как и при консолидации, односторонне отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов.

Новация — соглашение между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора.

Аннулирование государственного долга — отказ государства от всех обязательств. Это нерыночная мера решения долговой проблемы государства. Эта форма управления государственным долгом используется, когда меняется власть или когда государство признает себя банкротом.

Эти формы управления государственным долгом относятся  и к внутреннему, и к внешнему долгу. Однако управление внешним долгом имеет свою специфику: чрезмерный рост внешнего долга угрожает национальной безопасности страны, означает фактически ее банкротство. Управление внешним долгом должно осуществляться на стадии привлечения внешних займов, их использования и погашения.

Управление внешним  долгом на стадии на стадии привлечения внешних кредитов в России осуществляется путем установления предельных размеров внешнего долга и государственных гарантий в Законе о бюджете на соответствующий финансовый год.

Управление использованием внешнего долга осуществляется в  трех формах:

• финансовое размещение — финансирование инвестиционных проектов и развития экономики: это самый эффективный способ размещения внешнего долга;
• бюджетное использование — финансирование текущих бюджетных расходов и дефицита государственного бюджета, в том числе обслуживания внешнего долга;
• смешенное бюджетно-финансовое размещение.

Управление погашением внешнего долга предусматривает  использование различных источников его погашения: бюджетных средств, золотовалютных резервов, новых заимствований, конвертации задолженности в акции предприятий.

2. АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВНЕШНЕЙ ЗАДОЛЖЕННОСТИ РОССИИ

2.1. Этапы формирования  государственного внешнего долга России

Внешний долг Российской Федерации сформировался из двух частей. Первая часть — долг бывшего СССР — принятие Россией на себя обязательств СССР в полном объеме одновременно с отказом других бывших советских республик в пользу России от доли активов СССР. Вторая часть — новый российский долг — долговые обязательства перед нерезидентами, возникшие за время существования новой России.

Рассматривая состояние  и структуру государственного внешнего долга, важно выделить, охарактеризовать этапы развития задолженности государства  и определить роль каждого из этапов развития системы управления внешней задолженностью.

Изучение и анализ научных работ, посвященных вопросам управления долгом государства, позволяет  выделить четыре периода развития российского  внешнего долга, каждый из которых имеет  свои особенности.

Первый период (1992-1998 гг.) — период новой страны — развитие российского внешнего долга в данный период характеризуется тем, что быстрые темпы нарастания внешнего долга за счет новых заимствований никак не соответствовали возможностям России для нормального урегулирования и погашения задолженности. К концу этапа общая сумма долга превысила 188 млрд долл. США. Прирост в подавляющей массе пришелся на долю новых долгов (свыше 90 млрд долл.), и долг бывшего СССР не сократился, а несколько возрос.

При эволюции взаимоотношений  России и членов Парижского клуба в апреле 1993 г. стороны приходят к пониманию, что Российская Федерация является единственной страной — продолжателем бывшего СССР и по долговым обязательствам перед членами Парижского клуба, и по финансовым активам Советского Союза в третьих странах. Договоренности, закрепленные в соответствующих заявлениях России и Парижского клуба, стали крупным событием в системе международных финансовых отношений, поскольку сняли опасения в отношении возможного банкротства бывшего СССР по государственному внешнему долгу. В 1996 г. достигнута договоренность о всеобъемлющей реструктуризации долга перед Парижским клубом в сумме около 33 млрд долл.⁸ Это событие имело большое значение для эволюции деятельности России и Парижского клуба. Сентябрь 1997 г. ознаменовал присоединение России к деятельности Парижского клуба в качестве его нового полноправного члена. В ходе переговоров, продолжавшихся более года, Секретариат Клуба совместно со всеми его членами и при активном участии России решил ряд уникальных по своему содержанию методологических проблем. В 1998 г. в отношениях между Россией и Клубом вообще сложилась беспрецедентная ситуация: членом Клуба оставалась страна, имевшая просроченные (неурегулированные) долговые обязательства перед своими партнерами по Клубу. Россия на протяжении почти 10 лет оставалась единственной в мире страной, которая одновременно являлась и членом Клуба, и его «клиентом».

В конце 1993 г. внешний  долг России превышал ее международные  валютные резервы в 13 раз, а пересчитанный в рубли по текущему валютному курсу составлял около 91% величины внутреннего валового продукта этого года. В конце 1998 г. внешний долг России в долларовом выражении превысил валютные резервы уже в 15 с лишним раз, тогда как в рублевом исчислении он почти в полтора раза (на 48%) превосходил размеры ВВП.

В период с 1995 по 1998 г. Российская Федерация продолжает активно проводить внешние заимствования, направленные в основном на рефинансирование ранее взятых обязательств. В результате при практически неизменном объеме задолженности по основному долгу бывшего СССР общий объем внешнего долга Российской Федерации в этот период увеличился до 188,4 млрд долл. США.

Кризис 1998 г. показал опасность  высоких объемов задолженности  и валютных рисков, связанных с осуществлением внешних заимствований. Начиная с 1993 г., Правительство Российской Федерации стало проводить политику постепенного сокращения внешнего долга Российской Федерации. Происходит замещение внешних заимствований внутренними, оптимизация структуры внешнего долга.

Государственные внутренние заимствования осуществляются на финансовых рынках — рынке ссудных капиталов (кредиты) и рынке ценных бумаг (ГКО, ОФЗ и т. д.) Впервые размещения ГКО производились в 1993 г. и до финансового кризиса в августе 1998 г. являлись основным инструментом государственных заимствований. ГКО давали 4/5 всех поступлений от реализации ценных бумаг государства. Однако все большая часть средств от продажи ГКО направлялась на погашение предыдущих выпусков: в 1993 г. было использовано 15% выручки, в 1994 г. — 55%, в 1997 г. — 79%, и в 1998 г. планировалось направить 88%⁹.

Накопленный внутренний долг в ГКО-ОФЗ к середине 1998 г. составил 425 млрд руб. В июле 1998 г. принято  решение о прекращении новых  выпусков ГКО. В августе 1998 г. перестали погашаться ранее выпущенные ГКО-ОФЗ. Распоряжение Правительства РФ от 12 декабря 1998 г. № 1787-р «О новации по государственным ценным бумагам» предусматривало условия реструктуризации задолженности государства по ГКО.

Второй период (1999-2001 гг.) — период после валютно-финансового кризиса и дефолта, когда России как неплатежеспособной стране фактически перекрыли доступ к мировым кредитным ресурсам. Новые заимствования свелись к минимуму, а по прежним займам приходилось платить. Благодаря реструктуризации и частичному списанию долг бывшего СССР также сократился еще на 20 млрд долл. (до 78 млрд), так что общий внешний долг Российской Федерации снизился до 146 млрд долл. (против прежнего максимума — на 42 млрд долл., или на 22%). Заметим, что это сокращение происходило на фоне существенного роста валютных резервов.

Улучшилось и соотношение  «долг / ВВП», хотя при продолжающемся падении валютного курса рубля  величина внешнего долга в рублевом выражении не только не уменьшилась, но, напротив, возросла с 3,9 до 4,4 трлн деноминированных руб., т.е. на 11%. Рост ВВП с учетом инфляции был гораздо более значительным (в 3,4 раза), и в итоге указанное соотношение упало до 49%.

По данным Минфина  России, на 1 октября 2001 г. государственный  внутренний долг Российской Федерации был равен 561,7 млрд руб. и увеличился за девять месяцев на 4,3 млрд рублей, или на 0,8%, в основном за счет выпуска государственных краткосрочных облигаций и облигаций федерального займа с фиксированным купонным доходом.