Правовое регулирование рынка ценных бумаг

Единый рынок ценных бумаг  регулируется хотя и комплексным, но единым законодательством о рынке  ценных бумаг, имеющим свои особенности, структуру, функции. При более широком  взгляде на проблему законодательства следует прийти к выводу о том, что законодательство о рынке  ценных бумаг представляет собой  подотрасль законодательства о предпринимательской деятельности и его составную часть.

При характеристике рассматриваемого массива нормативных актов необходимо обратить внимание на роль Федерального закона «О рынке ценных бумаг»⁶. Несмотря на то, что его нормы не охватывают всех отношений на рынке ценных бумаг, поскольку он касается лишь эмиссионных ценных бумаг и при этом предусматривает принятие отдельного закона, регулирующего выпуск и обращение государственных и муниципальных ценных бумаг, а также не регулирует в полном объеме других эмиссионных инструментов финансового рынка, его роль и значение чрезвычайно велики. В Законе закрепляются основные принципы функционирования рынка ценных бумаг, в частности основные положения, определяющие место государства в регулировании соответствующих отношений. В нем регламентированы основные аспекты деятельности на рынке ценных бумаг: порядок эмиссии и регистрации эмиссии и проспектов эмиссии ценных бумаг на территории Российской Федерации; единые обязательные требования к правилам осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; обязательные требования к операциям с ценными бумагами, нормы допуска ценных бумаг к их публичному размещению и обращению; порядок лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; порядок осуществления контроля за соблюдением эмитентами, профессиональными участниками РЦБ, саморегулируемыми организациями профессиональных участников РЦБ; порядок раскрытия порядок раскрытия информации о зарегистрированных выпусках ценных бумаг, профессиональных участниках рынка ценных бумаг и регулировании рынка ценных бумаг и т.д.

Закон «О рынке ценных бумаг» послужил толчком для принятия нормативных  актов по вопросам деятельности российских эмитентов корпоративных ценных бумаг: регистрации и обращения ценных бумаг, раскрытия информации; регулирования деятельности профессиональных участников рынка, включая брокеров, дилеров, депозитариев, регистраторов, организаторов внебиржевой и биржевой торговли ценными бумагами; деятельности по доверительному управлению и клирингу; функционирования саморегулируемых организаций; аттестации специалистов рынка ценных бумаг; функционирования системы коллективных инвестиций, в частности регламентации деятельности паевых инвестиционных фондов, чековых инвестиционных фондов.

Распределены полномочия между федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, Банком России и Минфином России. Банку  России переданы полномочия по регистрации  выпусков ценных бумаг кредитных  организаций, регулированию их деятельности в качестве профессиональных участников на фондовом рынке с учетом их специфики  и особенностей. Минфину России переданы функции по регистрации выпусков федеральных и субфедеральных ценных бумаг страховых компаний, а также  ценных бумаг компаний, выпускаемых  в целях реструктуризации задолженностей перед бюджетом. Для оптимизации  регулирования часть полномочий федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг России была передана ее одиннадцати региональным отделениям⁷, в частности вопросы лицензирования, аттестации специалистов, контроля за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг. В процесс регулирования рынка включились лицензированные ФСФР России саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Таким образом, действующий  закон следует рассматривать  как стержневой основополагающий акт, регулирующий соответствующие отношения.

Закон РФ «О защите прав и  законных интересов инвесторов на рынке  ценных бумаг»⁸ предусматривает меры государственной и общественной защиты физических и юридических лиц, объектом инвестирования которых являются эмиссионные ценные бумаги. Данным законом определен порядок выплаты компенсаций и предоставления иных форм возмещения ущерба инвесторам - физическим лицам, причиненного противоправными действиями эмитентов и других участников рынка ценных бумаг. Федеральным законом «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» установлены:

- условия предоставления  профессиональными участниками  рынка ценных бумаг услуг инвесторам;

- дополнительные требования  к профессиональным участникам, предоставляющим услуги инвесторам  на рынке ценных бумаг;

- дополнительные меры  по защите прав и законных  интересов инвесторов на рынке  ценных бумаг и ответственность  эмитентов и иных лиц за  нарушение этих прав и интересов.

Данный закон не применяется  к отношениям, связанным с привлечением денежных средств во вклады банками  и иными кредитными организациями, страховыми компаниями и негосударственными пенсионными фондами, обращением депозитных и сберегательных сертификатов кредитных  организаций, чеков, векселей и иных ценных бумаг, не являющихся в соответствии с законодательством РФ эмиссионными ценными бумагами. Не применяется он и к отношениям, связанным с обращением государственных ценных бумаг Российской Федерации, государственных ценных бумаг субъектов РФ и ценных бумаг муниципальных образований.

Следует отметить несовпадение понятий "законодательство о рынке ценных бумаг" и "законодательство о ценных бумагах". Второе понятие значительно уже и связано только с определением ценных бумаг как объектов гражданского права. Нельзя забывать, что на рынке ценных бумаг специфическим товаром являются не только собственно ценные бумаги, определенные в соответствии с нормами ГК РФ, но и иные финансовые инструменты (фьючерсы, свопы и др.), к ценным бумагам, в гражданско-правовом смысле, строго говоря, не относящиеся, но играющие на рынке далеко не самую последнюю роль⁹.

В качестве одной из особенностей рассматриваемой подотрасли законодательства, регулирующего отношения в сфере предпринимательской деятельности, необходимо отметить ее тесную связь с акционерным (корпоративным) законодательством. Так, в Законе «Об акционерных обществах»¹⁰ содержится множество норм, напрямую связанных с регулированием рынка ценных бумаг и прежде всего с порядком выпуска и размещения акций и облигаций (ст. 27, 33, 36, 44, 65 и др.). Данный закон определяет порядок создания и правовое положение открытых и закрытых акционерных обществ, права и обязанности акционеров, обеспечивает защиту законных интересов акционеров. Он распространяется на все акционерные общества, созданные или создаваемые на территории Российской Федерации, за некоторыми исключениями, установленными в самом законе (см. п.п. 3-5 ст. 1 Закона). Федеральный закон «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)», вступивший в силу с 1 октября 1998 г., регулирует отношения, возникающие при создании народных предприятий, учитывает их специфику. В соответствии с п. 2 ст. 1 к народным предприятиям применяются правила Федерального закона «Об акционерных обществах», установленные для закрытых акционерных обществ, если иное не предусмотрено Федеральным законом «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)»

К отличительным чертам законодательства о рынке ценных бумаг относится  и та значительная роль, которая  принадлежит в нем нормативным  актам, принимаемым федеральным  органом исполнительной власти по рынку  ценных бумаг, поскольку именно этот орган исполнительной власти проводит государственную политику в области  рынка ценных бумаг. Особенности  функционирования и управления на рынке  ценных бумаг определяют также большое  значение нормативных актов, принимаемых  Центральным Банком РФ, Минфином РФ и Минимущества РФ, другими органами исполнительной власти.

5. Источники правового регулирования рынка ценных бумаг.

Законодательство о рынке  ценных бумаг представляет собой  крупный массив нормативных актов, включающий нормы различных отраслей права. Высшей юридической силой  и общей правовой базой организации  и осуществления деятельности на рынке ценных бумаг составляют правовые нормы, сосредоточенные в Конституции  РФ¹¹.

Ядро законодательства о  фондовом рынке составляют нормы  гражданского законодательства. Гражданско-правовые нормы определяют, во-первых, правовое положение участников рынка ценных бумаг, во-вторых, важнейшие положения, касающиеся понятия, видов ценных бумаг, требований предъявляемых к ним, в-третьих, определяют правила совершения сделок на рынке ценных бумаг, в-четвертых, устанавливают имущественной ответственности, а также иные меры защиты гражданских прав участников фондового рынка. В качестве источников выступают Гражданский кодекс РФ¹² и ряд законов и подзаконных актов такие, как Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», Федеральный закон РФ от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»¹³, Федеральный закон РФ от 11.11.2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах»¹⁴, Федеральный закон РФ от 29.07.1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»¹⁵, Федеральный закон РФ от 11.03.1997 г. № 48-ФЗ «О простом и переводном векселе»¹⁶; Указы Президента, нормативно-правовые акты Правительства и органов исполнительной власти – Указ Президента от 25.08.1998 г. № 988 «О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы Российской Федерации»¹⁷, Указ Президента от 10.08.1998 г. № 943 «Об условиях продажи акций ОАО «Газпром»¹⁸, Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 г. № 799 «Об особенностях процедуры эмиссии облигаций Центрального банка Российской Федерации»¹⁹, Распоряжение Правительства РФ от 25.01.2002 г. № 72-р «О проведении эмиссии государственных ценных бумаг»²⁰.

На рынке ценных бумаг  процедурные моменты деятельности его участников закреплены в следующих  основных документах:

1. Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. № 206 «Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам»²¹;
2. Приказ ФСФР РФ от 10.10.2006 г. № 06-117/пз-н «Об утверждении положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг»²²;
3. Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам РФ от 28.09.2006 г. № 06-109/пз-н «Об утверждении программы базового квалификационного экзамена для специалистов финансового рынка»²³;
4. Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам РФ от 22.06.2006 г. № 06-68/пз-н (ред. 02.11.2006) «Об утверждении положения о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг»²⁴;
5. Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам РФ от 20.04.2005 г. № 05-17/пз-н (ред. 08.08.2006) «Об утверждении положения о специалистах финансового рынка»²⁵;
6. Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам РФ от 16.03.2005 г. № 05-3/пз-н (ред. 27.06.2006) «Об утверждении порядка лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг»²⁶;
7. Приказ ФСФР РФ от 20.04.2005 г. № 05-16/пз-н (ред. от 22.12.2005) «Об утверждении порядка проведения проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на Федеральную службу по финансовым рынкам»²⁷;
8. Приказ ФСФР РФ от 16.03.2005 г. № 05-4/пз-н (ред. от 28.11.2006) «Об утверждении стандартов эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг»²⁸;
9. Приказ ФСФР РФ от 24.12.2003 г. № 03-48 п/с «О порядке квалификации ценных бумаг»²⁹;
10. Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 14 августа 2002 г. № 32/пс (ред. от 15.12.2004) «Об утверждении Положения о клиринговой деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации»³⁰;
11. Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг и Минфина РФ от 11 декабря 2001 г. № 32/108н «Об утверждении Порядка ведения внутреннего учета сделок, включая срочные сделки, и операций с ценными бумагами профессиональными участниками рынка ценных бумаг, осуществляющими брокерскую, дилерскую деятельность и деятельность по управлению ценными бумагами»³¹;
12. Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 11 октября 1999 г. № 9 (ред. от 16.03.2005) «Об утверждении Правил осуществления брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации»³²;
13. Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 16 октября 1997 г. № 36 «Об утверждении Положения о депозитарной деятельности в Российской Федерации, установлении порядка ведения его в действие и области применения»³³;
14. Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 2 октября 1997 г. № 27 «Об утверждении Положения о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг»³⁴;
15. Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 17 октября 1997 г. № 37 (ред. от 25.07.2006) «Об утверждении Положения о доверительном управлении ценными бумагами и средствами инвестирования в ценные бумаги»³⁵.

Помимо этого к источникам правового регулирования рынка  ценных бумаг относятся обычаи делового оборота и международные договоры и общепризнанные нормы международного права, например, Женевская конвенция 1930 г. о простом и переводном векселе³⁶.

Несмотря на то, что нормативная  база охватывает большинство вопросов, касающихся рынка ценных бумаг, этот рынок, по существу, в полной мере еще не сложился, не сформировалось в полной мере и законодательство, регулирующее соответствующие отношения. Перспектива его развития видится в принятии ряда новых законов и иных нормативных актов, совершенствовании существующих. Например, широкое обсуждение проходит проект закона "О срочном рынке".

Важное значение имеют законы, прямо не направленные на регулирование рынка ценных бумаг, однако имеющие очень важное значение для его нормального функционирования. К числу таких законов следует отнести Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ.

6. Система регулирования рынка ценных бумаг и роль ФСФР.

Систему государственного регулирования  рынка ценных бумаг в первую очередь следует разделить на внешнее и внутреннее регулирование. Таким образом, под внутренним регулированием деятельности участников РЦБ следует понимать деятельность участников РЦБ упорядоченную внутренними нормативными документами (уставом, правилами осуществления той или иной деятельности, соответствие деятельности определенным стандартам и т.д.), которые вырабатываются как самим участником, так и внутри определенного объединения участников в части затрагивающей внутреннюю деятельность организации.

Внешнее регулирование – это подчиненность деятельности участника рынка ценных бумаг нормативным актам государства, а также международным соглашениям.

Государственное регулирование  в свою очередь можно разделить на прямое и косвенное регулирование.

Прямое (административное) государственное  регулирование осуществляется посредством установления обязательных требований, предъявляемых к участникам рынка ценных бумаг (лицензирование профессиональной деятельности, осуществление государственной регистрации ценных бумаг, путем обеспечения гласности и равной информированности участников рынка, поддержания правопорядка и т.д.).

Косвенное (экономическое) государственное  регулирование рынка ценных бумаг осуществляется в целях поддержания наиболее отсталых или только развивающихся отраслей экономики посредством использования государством особых методов, например: проведение определенной налоговой политики, денежной политики, политики в области формирования и использования средств государственного бюджета, политики в области управления государственной собственностью и т.д.