Особенности правового регулирования в сфере государственных закупок за рубежом

2.2 Особенности правового регулирования в сфере государственных закупок за рубежом

В период реформирования системы  государственного заказа в Российской Федерации особенный интерес представляет опыт зарубежных стран по организации и проведению государственных (публичных) закупок.

Функционирование в национальных экономиках отлаженной и развитой системы государственных закупок считается фактором, не только способствующим экономии государственных средств и исключающим искажения в механизмах рыночной экономики, но и стимулирующим свободу международной торговли.

Мировая практика накопила почти 200-летний опыт по организации и проведению закупок для государственных нужд, объектами которых являются военное оборудование и имущество; товары и услуги, необходимые для работы систем, финансируемых из государственного бюджета; формирование запасов; выбор подрядчиков для жилищного и дорожного строительства.

В странах западной Европы и Америки государство не рассматривается как отдельный экономический субъект, имеющий собственные нужды, отличные от потребностей общества. Закупки нужны не самому государству, а всему обществу, для защиты и обеспечения интересов которого государство и существует как система властных институтов. В результате сформировался термин «общественные закупки».

Следует отметить особенно внимательное отношение специалистов по закупкам в западных странах к самому важному этапу проведения закупочного процесса - планированию, так как именно эта стадия, являясь первоочередной, во многом определяет эффективность всех последующих процедур. Планирование является одной из составных частей прокьюремента.

Под прокьюрементом, согласно наиболее расширенному определению, понимается совокупность практических методов и приемов, позволяющих в максимальной степени обеспечить интересы заказчика при проведении закупочной компании методами, основанными на конкурентной борьбе предложений по выполнению заказа.

Существует точка зрения, согласно которой считается ошибочным рассматривать экономию средств в качестве главной цели конкурса и конкурентного прокьюремента. Главная цель правильной организации закупочной деятельности на предприятии - достижение за счет конкурентных процедур рыночных цен на закупаемую продукцию.

Правильнее всего определить прокьюремент, как совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы покупателя при проведении закупочной компании.

В мировой практике важное значение при изучении соотношения «цена – качество» имеет наличие наглядной информации о предлагаемом товаре. Поэтому для полной оценки тендерных предложений государственными заказчиками, большая часть американских и европейских поставщиков сопровождают свои заявки огромным количеством наглядной информации о предлагаемых товарах, работах, услугах: фотографиями, рисунками, планами, макетами и проч.

Результаты исследований ряда зарубежных ученых подтвердили  тот факт, что заявки, содержащие наглядную информацию о товаре, оказывали  положительное эмоциональное воздействие на заказчика, формируя тем самым доверие к товару, и в конечном итоге были привлекательнее в среднем на 16 % больше, чем аналогичные заявки без иллюстраций.

Интересным представляется опыт организации торгов в европейских странах. По-своему уникальной является система размещения и исполнения публичных контрактов в Германии, строго регламентирующая квалификационные требования к участникам публичных конкурсов и позволяющая оценить их деловую репутацию и опыт. Специалисты Казначейства России отмечают, что во Франции весьма удачно организована система контроля за законностью в области государственных закупок, включающая в себя административное, финансовое и судебное звенья. В данной системе весьма серьезно проработаны вопросы защиты конкуренции на потребительском рынке и борьбы с контрафактной продукцией в процедурах государственных закупок.

Во Франции основную ответственность за правильность размещения государственного заказа несет предприниматель в рамках установленных серьезных штрафных санкций. Ответственность заказчика не предусмотрена, поскольку работа государственного аппарата там безупречна.

В Швейцарии закупки регламентирует кантональное, межкантональное и местное законодательство, предусматривающее равный, недискриминационный доступ на рынок поставщиков как из Швейцарии, так из других стран, с идентичным швейцарскому режимом государственных закупок.

Приняв в 1996 г. антимонопольный  закон, Правительство Швейцарии  не только расширило полномочия Комиссии по конкуренции, но и оставило за собой право применения санкций к картелям, несмотря на то, что конституция страны позволяет создание промышленных объединений и картелей. Особое внимание законодатель акцентировал на сфере применения и субъектах государственных закупок.

Так, заказчик вправе не выполнять  положения швейцарского законодательства о государственных закупках, если существует угроза нанесения ущерба морали, общественному порядку и безопасности и если этого требует необходимость защиты здоровья и жизни граждан, фауны и флоры или нарушены права охраны интеллектуальной собственности.

Отличительной особенностью системы государственных закупок Великобритании являются специальные функции и полномочия Казначейства. Помимо делегирования права распоряжения бюджетными средствами отраслевым министерствам, Казначейство осуществляет нормативно-правовое регулирование процедур государственных закупок.

Особый интерес представляет опыт развития и функционирования Ассоциации специалистов по закупкам и логистике Италии, к членам которой предъявляются весьма жесткие профессиональные требования. Ассоциацией разработаны и введены в действие функции внутреннего контроля, обязанность ее членов соблюдать «кодекс этики» и в установленные строки проходить сертификацию.

Законодательство США  о государственных закупках состоит  из нескольких законодательных и подзаконных актов, объединенных в Правила закупок для федеральных нужд, в которых устанавливаются общие принципы, правила и порядок проведения закупочных процедур. Другим, не менее важным документом являются Правила закупок для нужд обороны - Дополнение.

Главной отличительной особенностью Правил закупок для федеральных нужд является положение о праве государственного заказчика проводить аудиторскую проверку поставщика и в одностороннем порядке пересматривать условия заключенных контрактов, выплачивая при этом определенную компенсацию.

Подготовка, размещение, оплата и контроль за выполнением государственных заказов в США осуществляется через Федеральную контрактную систему, которая представляет собой сложный механизм, обладающий большим арсеналом финансовых рычагов обеспечения экономической заинтересованности подрядчиков государства.

В зависимости от подхода  к определению контрактных цен (в соответствии с планируемыми издержками и плановой прибылью или на основе фактических затрат, понесенных контрагентом на выполнение обязательств) в системе государственных закупок США различаются типы федеральных контрактов. Некоторые из них представляется возможным внедрить в процесс подготовки и проведения торгов в Российской Федерации:

• контракт, цена которого включает в себя фиксированную сумму и поощрительное вознаграждение с постоянными показателями (размер вознаграждения определяется по завершении контрактных обязательств и зависит от степени эффективности действий контрагента);
• контракт, учитывающий издержки производства и фиксированное вознаграждение. В данном случае предусматривается возмещение контрагенту всех производственных и разрешенных законом затрат, а так же выплата заранее определенного и фиксированного вознаграждения;
• контракт, учитывающий издержки производства и поощрительное вознаграждение. Такой контракт предусматривает возмещение контрагенту всей суммы его фактических и допустимых законом издержек, а размер вознаграждения устанавливается после завершения исполнения контрактных обязательств, в зависимости от экономии или перерасхода контрагентом средств в ходе исполнения таких обязательств. Правительство США, применяя в сфере закупок специальную политику, разработанную для содействия трудоизбыточным округам в штатах, страдающих от безработицы, отдает предпочтение отраслям, сосредоточенным в наименее развитых районах, так как крупные государственные контракты позволяют поддержать их экономику и создать рабочие места. Аналогичным образом организованы торги в Канаде.

Анализ законодательной  базы Федеральной контрактной системы  США позволяет сделать следующие выводы:

• расходы на нужды государственного потребления не только стимулируют общегосударственный платежный спрос, но и служат генератором последующих расходов частного сектора;
• система становится рычагом экономического роста, способствует увеличению объемов производства и расширению национального рынка товаров и услуг;
• существует ограниченное количество министерств и ведомств, имеющих право заключения контрактов от имени государства, которое в свою очередь на законодательном уровне устанавливает их полномочия на проведение закупок.

Некоторые американские аналитики  полагают, что основным недостатком  механизма проведения государственных  закупок в США является его  жесткая регламентация, из-за которой работники Федеральной контрактной системы вынуждены уделять огромное количество времени процедурным вопросам в ущерб изучению рынка и закупаемого товара.

В то же время можно отметить высокую эффективность норм Универсального торгового кодекса США, регулирующего, в частности, реализацию прав залогодержателя при обращении взыскания на залог денежных средств, используемых в качестве обеспечения исполнения контрактного обязательства, путем составления отдельного трехстороннего соглашения между должником, залогодержателем и банком.

В настоящее время американцы проводят реформирование системы государственных закупок, основными направлениями которого является преобразование жестких правил в руководящие принципы и устранение излишних директивных требований.

В целом, опыт организации  государственных торгов в США, основанный на отлаженном механизме работы Федеральной контрактной системы, обеспечивает частным предприятиям и фирмам, участвующим в государственных закупках, высокую прибыль, твердую гарантию сбыта товара, устойчивое финансовое положение и максимально выгодные условия для экономического роста и развития. Все это в совокупности позволяет использовать государственный заказ как эффективный инструмент регулирования рыночной экономики.

Порядок формирования правового регулирования государственных закупок каждого государства, его особенности среди прочего определяют также международные договоры, соглашения, конвенции, принимаемые международными организациями и межгосударственными объединениями.

Комиссия по праву международной  торговли (ЮНСИТРАЛ), являясь структурным подразделением Организации объединенных наций, в рамках своей компетенции подготавливает разнообразные правовые документы, регламентирующие порядок и правила международной торговли, а так же общие правила осуществления государственных закупок. В частности, таким документом является Типовой закон ЮНСИТРАЛ, который стал основой для формирования национального законодательства о закупках многих зарубежных стран.

Решение о подготовке типового законодательства по закупкам было принято в результате установления фактов явного несоответствия законодательства ряда европейских стран современным условиям, что приводило к низкой результативности закупочного процесса и неэффективности расходования средств. Цель принятия Типового закона - формирование единого базового законодательства в сфере государственных закупок, являющегося основой для реализации публичных нужд крупных европейских государств, а так же развивающихся стран и стран с переходной экономикой.

Отличительной чертой Типового закона является полное отсутствие ограничений на участие в тендерах иностранных фирм или иностранного товара. Типовой закон ЮНСИТРАЛ ориентирован на транспарентность и недискриминационность процедур и признает право любого государства ограничить участие зарубежных поставщиков только с целью защиты определенных национальных отраслей, при этом указанные ограничения должны вводиться непосредственно самими закупочными организациями в соответствии с нормами действующего законодательства.

Договор ЕС в первоначальной редакции от 1957 г. не содержал положений, непосредственно относящихся к  государственным закупкам, однако ряд  его норм запрещал странам - членам ЕС дискриминировать потенциальных  поставщиков из других стран ЕС и ограничивать свободную торговлю.

Законодательные акты, принятые позже, и расширение ЕС способствовали усовершенствованию стандартов по государственным закупкам путем введения правил, обеспечивающих возможность защиты прав поставщиков. Новое поколение норм не изменило основополагающего характера директив ЕС по закупкам, которые стремились обеспечить транспарентность без замены или отмены национальных процедур закупок.

В большинстве восточноевропейских  стран базой для законодательства о торгах являются директивы ЕС. Помимо задачи повышения эффективности закупок в общественном секторе, ключевым приоритетом для правительств стран - членов ЕС является определение не минимальной, а оптимальной стоимости проекта.

Главный принцип регулирования  размещения государственных заказов в европейском сообществе заключается в запрещении проявления в любом виде дискриминации поставщиков.

ВТО в целях установления состязательности в рамках справедливой конкуренции, а так же либерализации торговых отношений на международном рынке разработала Соглашение о правительственных закупках (The Agreement on Government Procurement), вступившее в силу с 1 января 1996 г. В данном Соглашении предусмотрены меры поддержки развивающихся стран, правовое регулирование конкурсных процедур и права доступа на международный рынок товаров и фирм стран - участников указанного Соглашения.