Особенности правового регулирования в сфере государственных закупок за рубежом

По данным Минэкономразвития  России в 2006 году зафиксирована следующая структура стоимости заключенных контрактов по итогам размещения заказов для государственных нужд: 68 % государственных контрактов было заключено путем проведения конкурсов, 24 % стоимости контрактов относились к услугам единственного источника, 3 % прибегли к запросу котировок, а 1 % разместили заказ на аукционе. Около 2 % стоимости всех заключенных в 2006 г. контрактов составили закупки на сумму менее 60 тыс. руб.

Положительным индикатором  внедрения системы электронных  госзакупок может служить объем информации, публикуемой на официальных сайтах, неуклонно возрастающий с момента начала ввода системы в действие. Хуже обстоят дела с публикацией информации об уже выполненных контрактах.

В настоящее время ведется активная законотворческая деятельность, связанная с федеральным законом о государственных закупках, особенно в части выпуска подзаконных актов. Новые поправки к закону разрабатывались на базе реальной практики применения нового закона и рекомендаций от государственных заказчиков и поставщиков. Подзаконные акты направлены как на ослабление жесткости некоторых сроков и норм, которые в ряде случаев оказались неоправданными, так и на проработку правовых «белых пятен», обнаруженных в отдельных вопросах.

Однако законодательная  база еще недостаточно эффективна для функционирования системы электронных госзакупок. Серьезным препятствием является отсутствие законодательно утвержденного статуса электронного документа, что не позволяет внедрить полностью безбумажные процедуры обработки госзаказа, отводя информационным системам лишь отчетно-информирующую роль. Пока также до конца не ясны вопросы верификации электронных цифровых подписей, необходимых для подтверждения подлинности электронных документов, особенно при взаимодействии с зарубежными контрагентами. В числе других проблем на пути внедрения электронных закупок — низкая информационно-техническая оснащенность органов местного самоуправления и недостаток квалифицированных кадров.

2.1 Особенности развития  электронных закупок за рубежом

Большинство стран мира уже накопило большой опыт в проведении протекционистской политики и защите своего производителя. Инструменты современной протекционистской политики весьма разнообразны. Несмотря на это они продолжают совершенствоваться и обогащаться новыми подходами. Россия и по богатству, и по действенности протекционистских мер пока сильно отстает не только от развитых, но и от многих развивающихся государств. В этой связи имеющийся международный опыт представляется исходным пунктом для выработки более адекватных и действенных механизмов защиты российского производителя. Особенно актуален этот вопрос применительно к отечественному машиностроению с большой глубиной переработки и высокой долей в цене добавленной стоимости.

Однако сегодняшние тенденции  таковы, что в условиях глобализации все рынки становятся все более  открытыми для возможных участников. Любое централизованное ограничение доступа экономических агентов на тот или иной рынок сейчас воспринимается отрицательно. Однако до сих пор остаются рыночные ниши, которые слабо затронуты принципом открытости. К числу таковых относится рынок государственных закупок. В этой связи можно рассматривать два вида рынков: открытые (традиционные) и закрытые (специализированные).

Развитые страны мира стараются  разрушать всяческие барьеры  доступа на обычные (традиционные) рынки, в то время как специализированные они, наоборот, стараются оградить от внешних воздействий. К числу закрытых (специализированных) рынков относится рынок государственных закупок.

Указанный рынок является специфическим  в силу того, что закупка товаров и услуг на нем происходит за счет государственных средств, которые в свою 5 очередь являются собственностью налогоплательщика и подпадают под пристальный контроль со стороны общества. Кроме того, бюджетные средства должны использовать целевым образом, строго по назначению. Все это приводит к тому, что во всех странах доминирует принцип, согласно которому бюджетные деньги не должны уходить из страны в результате заключаемых сделок с иностранными компаниями. Отступления от данного принципа возможны лишь в особых, исключительных случаях, которые строго регламентируются правовыми системами большинства государств мира. Итогом такой хозяйственной и правовой архитектуры является тот факт, что доступ иностранных участников на рынок государственных закупок сильно ограничен, в связи с чем данный рынок и попадает в группу закрытых рынков.

Забегая вперед, укажем, что в развитых странах мира доля иностранных компаний в государственных закупках, как правило, микроскопична, в то время как в России для широкой номенклатуры товаров и услуг имеет место прямо противоположная ситуация. В этой связи можно констатировать, что Россия с одной стороны пока не овладела современными методами защиты собственного рынка государственных закупок от иностранцев, а с другой стороны – российский производитель пока явно уступает в конкурентной борьбе иностранным фирмам даже на таком «привилегированном» рынке, как рынок госзакупок.

 Более того, в ряде случаев  несовершенство законодательства в области госзакупок и сложившейся хозяйственной практики зачастую приводит к случаям, когда при размещении госзакупок российские власти действуют против отечественного производителя и осуществляют своего рода «антипротекционистские» меры, когда принимаемые решения дают простор иностранным участникам и, наоборот, блокируют вхождение на рынок госзакупок местных поставщиков. Тем самым российский рынок госзакупок оказывается де факто открытым для иностранных компаний и закрытым для местных предпринимателей, что не соответствует никаким нормам эффективного государственного регулирования.

Осуществляющиеся попытки лоббирования интересов российского производителя пока наталкиваются на серьезное противодействие со стороны властных структур. Это отчасти связано со вступлением России во Всемирную Торговую Организацию (ВТО) и нежеланием политического руководства страны провоцировать международное сообщество своими жесткими протекционистскими мерами. Между тем ряд отраслей и производств страны остро нуждается в подобной поддержке; в противном случае некоторые виды промышленной деятельности могут просто исчезнуть из национальной экономики. К числу таковых относится, в частности, медико-биологическое оборудование и производство пищеблоков.

В связи со сказанным возникает вопрос: каковы возможности российского государства в смысле оказания помощи отечественному производителю по каналу госзакупок? Как могут власти страны воспрепятствовать «захвату» рынка госзакупок со стороны иностранных компаний и товаров без явного конфликта с международным сообществом? Есть ли цивилизованные формы проведения национальных интересов на рынке бюджетных средств?

Для ответа на поставленные вопросы  необходимо проанализировать и систематизировать зарубежный опыт в области протекционистских мер на рынке госзакупок, а также недостатки российской системы хозяйствования. Данным вопросам и посвящен последующий материал. При этом следует иметь в виду, что в мерах поддержки могут нуждаться производители любых стран в различные периоды времени. Иногда такая потребность обостряется, иногда – вовсе исчезает. Соответственно и правовая система должна быть гибкой: когда потребность в защите возрастает протекционистские нормы «включаются», когда потребность исчезает, то защитные правовые механизмы «отключаются».

Законодатели многих стран  мира внимательно следят за регулированием государственных закупок — поскольку  в данном случае сам покупатель, то есть государство, заинтересован  в максимальной эффективности процесса. Одним из важных направлений в  законотворческой деятельности стала  борьба за честную конкуренцию, которая, согласно экономической теории, должна привести к снижению цен.

В зарубежной закупочной практике к основным базовым принципам  относят:

• прозрачность (transparency) — открытость и доступность информации о закупках;
• подотчетность и соблюдение процедур (accountability and duprocess) — четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;
• открытую и эффективную конкуренцию (open and effective competition) — недопущение дискриминации;
• справедливость (fairness) — равные возможности для всех участников закупок.

Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок и размещения заказов сформулированы в законодательствах отдельных стран и зафиксированы в ряде международных документов. На уровне национального законодательства происходит уточнение, конкретизация международных положений с учетом особенностей экономической политики государства. Современное международное законодательство о государственных закупках базируется на Типовом законе Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ). Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг» содержит 57 статей, сгруппированных в 6 глав: общие положения; методы закупок и условия их использования; процедуры торгов; основной метод закупок; процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами; обжалование.

Государственные закупки  и размещение заказов в развитых странах происходит на основе общепринятых методов: конкурсные процедуры (открытые, закрытые, двухэтапные, селективные), закупки на основе переговоров с несколькими потенциальными поставщиками, закупки в обычной торговой сети (метод запроса котировок), закупки у единственного источника. Наиболее широко используются именно конкурсные процедуры, что позволяет обеспечить равные условия доступа к государственным заказам, открытость и прозрачность всех процедур и критериев выбора. Возможность применения иных способов требует соответствующих обоснований. Большинство развитых стран, несмотря на давние традиции рыночной экономики, учитывает в своем национальном законодательстве международные требования.

Согласно законодательству Германии, государство обязано соблюдать те же юридические и экономические принципы, что и представители частного сектора экономики. В качестве покупателя оно конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров (услуг). Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право. Исходя из требования «экономно расходовать бюджетные средства», госучреждения обязаны отдавать предпочтение экономически выгодным рыночным предложениям.

Механизм осуществления  государственных закупок в США базируется на своде законодательных и подзаконных актов, именуемых «Правила закупок для федеральных нужд» (FAR). В этом документе определяются принципы политики в области закупок, а также устанавливаются и подробно излагаются многочисленные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов. Наблюдение за единообразным применением правил госзакупок и координация нормотворчества возложены на Управление федеральной закупочной политики. Интересно, что федеральное законодательство США формально не распространяется на деятельность правительств отдельных штатов и других территориальных единиц, обладающих самостоятельным бюджетом. Неоднократно предпринимались попытки унификации законодательства о закупках, но только некоторые штаты привели свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, хотя законы всех штатов опираются на общепринятые принципы.

Современное законодательство Великобритании в области конкурсов основано на «Рекомендациях по конкурсным закупкам». При Казначействе Соединенного Королевства в качестве центрального методического и контролирующего органа создана Центральная организация по закупкам. Существует также отдел стратегии закупок в правительстве. В каждом министерстве есть департамент контрактной работы. Казначейство делегирует право распоряжения средствами отраслевым министерствам, при этом расходы согласовываются с чиновником Казначейства, курирующим министерство. Представитель Казначейства (инспектор финансов) обеспечивает соответствие расходов бюджетным ассигнованиям, каждый контракт должен получить его одобрение.

В законодательстве стран Центральной и Восточной Европы недавно произошли существенные изменения. В странах Восточной Европы, не имевших традиций организации конкурсных закупок, в середине 90-х годов приняли законы и другие нормативные акты, соответствующие требованиям Типового закона ЮНСИТРАЛ. На пути в Европейское сообщество эти страны должны были согласовать свои законодательные акты, касающиеся государственных заказов, с нормами законодательства сообщества. Основная цель изменений — унификация, т. е. перенос директив Европейского сообщества на правовую почву конкретных стран. С точки зрения потенциальных поставщиков продукции/услуг, этот процесс должен дать им возможность участвовать в тендерах в различных странах (независимо от национальной принадлежности поставщика) на равных условиях. Примерно такие же цели ставились и перед российскими законотворцами, занимавшимися разработкой закона № 94-ФЗ.

Действующая во Франции и Бельгии схема организации госзакупок предусматривает контроль над государственными расходами на всех этапах (принятие решения, расчет сметы расходов, анализ соответствия планируемых расходов возможностям бюджета, визирование расходных документов, контроль оплаты контрактов). Для Франции характерно создание специальных комиссий, которые выборочно проверяют правильность заключения контрактов. Каждое ведомство и местный орган власти формируют собственное подразделение по закупкам, в функции которого входит заключение контрактов и контроль их исполнения.

В Объединенной Европе все большую роль начинают играть интеграционные требования Европейского Союза, который за последние 10 лет принял несколько десятков различных директив по вопросам закупочной деятельности. В рамках проходящей унификации правил осуществления закупок все большее внимание уделяется единым стандартам. Большинство стран Европы постепенно корректируют свое законодательство на базе директив ЕС.