Межбюджетные отношения в России

 

Как ни странно, с ростом общих расходов, расходы на межбюджетные трансферты практически остались на одном уровне. Наблюдалось небольшое увеличение к 2009 году, но в целом показатель был стабилен за рассматриваемый промежуток времени. Общие расходы федерального бюджета постепенно нарастали с каждым годом: с 2358546300000 рублей в 2003 году до 12890746335157,6 рублей в 2012 году. За 10 лет показатель вырос на 446,55%, а межбюджетные трансферты – на 59%.

Доля межбюджетных трансфертов в общих расходах представлена на рисунке 5. С 2003 по 2009 гг. особых изменений в показателе не наблюдалось, но с 2010 по 2012 наблался резкий спад:  если в течение предыдущих лет он колебался в промежутке 14-16%, то за прошедшие два года снизился с 6% до 4,65%.

Рис. 5. Доля межбюджетных трансфертов в федеральном бюджете, 2003-2012 г.

 

На рисунке 6 представлены межбюджетные трансферты, выделенные федеральным бюджетом субнациональным бюджетам в 2012 году, а именно их доля в общем объеме.

Рис. 6 Структура межбюджетных трансфертов , 2012 г.

Из межбюджетных трансфертов большую часть составляют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. В 2012 году объем этих дотаций составил 396995657900 рублей, или 56,54% от общего объема межбюджетных трансфертов45.

Проанализировав данные за 2012 год46, и вычислив идеальные трансферты для всех регионов (см. приложение 16), стало очевидно, что налоговый потенциал субъектов чрезвычайно низок: фактические трансферты не составляют даже четверти идеальных в большинстве регионов. Как ни странно, выше всего соотношение фактических и идеальных трансфертов в Северо-Кавказском федеральном округе, но это, скорее всего, связано с тем, что индекс налогового потенциала у субъектов этого округа очень низкий.

Кроме 11 самостоятельных регионов, 69 получили средства на выравнивание бюджетной обеспеченности, то есть в 2012 году было 11 регионов – доноров и 69 регионов – реципиентов. Хотя, к примеру, в 2003 году было 20 регионов – доноров и 69 регионов получателей помощи. Количество «сильных» снизилось, а количество «слабых» не увеличилось.

 

 

 

 

 

Глава 3. Совершенствование межбюджетных отношений в России

 

 

3.1Стимулирование субъектов РФ к развитию налогового потенциала

 

Сложившаяся на сегодняшний момент  модель межбюджетных отношений в Российской Федерации имеет большое число недостатков. Особенно это заметно в сравнении с успешно развивающейся немецкой моделью.

Однако количество дотационных регионов не снижается, 69 регионов из 80 не в состоянии обеспечить должный уровень жизни для своих граждан. Поэтому возникает мысль о том, что главная проблема регионов не в недостатке доходных полномочий, а в низком уровне экономического развития, и, что не менее важно, в отсутствии стимулов для преодоления этой проблемы.

Таким образом, перед Российской Федерацией возникают следующие актуальные проблемы межбюджетных отношений:

• неразвитость доходной базы большинства регионов и, в частности, налогового потенциала;
• невозможность предоставить среднероссийские государственные услуги гражданам большинства регионов без помощи федерального бюджета;
• «иждивенческие» настроения экономически слабых регионов;
• высокая доля нецелевых трансфертов из федерального в региональные бюджеты;
• непрозрачность, нетрансперентность, наличие высокого уровня коррупции;
• отсутствие должного государственного  и муниципального контроля за расходованием государственных средств.

В связи с попыткой решить поставленные задачи предлагаются следующие меры.

Первые три задачи достаточно тесно связаны между собой, так как решить их может стимулирование субъектов к развитию налогового потенциала. Во–первых, повысив заинтересованность регионов в этом, «иждивенческие» настроения пропадут – 3 задача. Во-вторых,  это предоставит регионам больший объем доходов – 1 задача. При достаточной доходной базе субъекты смогут предоставлять своим гражданам среднероссийские государственные услуги без помощи федерального бюджета – 2 задача.

Это обусловило выбор первого направления совершенствования межбюджетных отношений в России – стимулирование субъектов к развитию налогового потенциала. В рамках данного направления, были предложены следующие меры:

• передача части доходов от налога на добавленную стоимость субъектам;
• переход преимущественно к целевому софинансированию расходов субъектов;
• применение «переговорного федерализма».

Один из наиболее крупных налогов – налог на добавленную стоимость (НДС). Это косвенный налог, который изымается в виде части добавленной стоимости  на стоимость товаров, работ и услуг на всех стадиях производства.

В России товары, работы и услуги облагаются НДС по ставкам 0%, 10% и 18%. В Налоговом кодексе в 164 статье прописан полный перечень товаров, работ и услуг и ставки, по которым они облагаются данным налогом. Но в рамках данной работы будем исходить из ставки НДС 18%.

В 2011 году доходы от НДС составили 3250747290260,63 рублей – это 30% всех налоговых доходов консолидированного бюджеты РФ в 2011 году. Из них 3250411964125,16 (или 99,99%) поступило в федеральный бюджет, а оставшаяся часть - 335326135,47 рублей (или 0,01%) – в субъекты регионов. Логично, что регионы не заинтересованы в росте данного налога.

Важно отметить, что в Германии НДС – общий налог, и распределяется между федерацией и центром 50/50.

В целях стимулирования  субъектов наращивать свой доходный потенциал, предлагается налог на добавленную стоимость разделить между регионами и центром. Данная мера должна быть применена не столько для увеличения доходных обязательств, сколько для увеличения заинтересованности регионов в наращивании данного налога.

Итак, если ставка НДС составляет 18%, то, предположим, передав субъектам 3% и оставив 15% за центром, получится достичь поставленной цели. Регионы стали бы получать 1/6 доходов от НДС, а федеральный бюджет – 5/6.

Применив данную методику, был пересчитан федеральный бюджет и консолидированный бюджет субъектов в 2011 г. (таблица 9). Так федеральный бюджет отдал бы 541455888908 рублей регионам, но стимулировал бы их к наращиванию налогового потенциала.

 

Табл. 9. Величина налога на добавленную стоимость, 2011 г.

Уровень бюджета	Абсолютная величина НДС, руб.	Доля в бюджете, %	Предполагаемая доля бюджете, %	Предполагаемая абсолютная величина НДС, руб.
федеральный бюджет	3250411964125	99,99%	83,33%	2708956075217
консолидированный бюджет субъектов федерации	335326135	0,01%	16,67%	541791215043
консолидированный бюджет федерации	3250747290260	100,00%	100,00%	3250747290260

 

Безусловно, сильные и экономически развитые регионы станут еще сильнее, дифференциация между регионами усилится. Однако «средние» субъекты, которым нужно было раньше немного средств для того, чтобы быть в состоянии предоставить населению своего региона «среднероссийские» услуги, получив 16,67% регионального НДС смогут перейти из разряда «дотационных» в разряд «недотационных» субъектов, То есть они не будут больше нуждаться в федеральных дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности.

«Слабые» регионы тоже увеличат свою доходную базу, но не в том размере, что и «сильные». Однако у них появится больший стимул к увеличению товарооборота в своем регионе, они с большим интересом будут развивать свою экономику, так как смогут получить большие налоговые доходы.

Следующая мера – это переход к преимущественно целевому софинансированию расходов субъектов, иными словами, переход от нецелевых дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и других видов дотаций к целевым субсидиям и субвенциям. Реализация данной меры позволит также решить четвертую проблему, поставленную изначально – проблему большой доли нецелевых трансфертов из федерального в региональные бюджеты.

Получатели бюджетных средств не должны чувствовать полную свободу в распоряжении финансами, государственные и муниципальные финансы обязательно должны иметь узконаправленный характер; трансферты должны выделяться исключительно с конечной и проверяемой целью.

Безусловно, отказаться от передачи дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в России не получится, в силу слишком больших региональных различий. Однако сведение их к минимуму могло бы привести к снижению «иждивенческих» настроений, увеличению стимулов к развитию собственных доходов. Целевой характер «новых» трансфертов стимулировал бы развитие экономики субъектов.

Следующая мера стимулирования  субъектов к развитию налогового потенциала заимствована из немецкой модели – применение в России «переговорного федерализма». Ее можно отнести практически к любому направлению совершенствования межбюджетных отношений, то есть ее реализация отразилась бы  и на повышении заинтересованности субъектов в развитии налогового потенциала, и в повышении эффективности финансового выравнивания субъектов, и в повышении эффективности использования бюджетных средств.

В Германии большинство вопросов решается федеральным центром и землями совместно. При чем не всегда получается прийти к окончательному решению, так как каждый отстаивает свои интересы, но ни один из них не забывает о том, что важнее всего общефедеральное благополучие.

Такая совместная работа центра и субъектов помогла ФРГ оправиться от последствий мирового финансового кризиса гораздо быстрее других стран.

Введение данной меры в России позволило бы всем субъектам участвовать в процессе распределения бюджетных средств, и, в частности, межбюджетных трансфертов. Такой поход позволил бы сделать процесс распределения средств более прозрачным и антикоррупционным.

В идеале представляется следующая картина: каждый регион предъявляет требования на получение средств, при этом представитель субъекта должен аргументировать свои требования, объяснить, почему именно этот регион должен получить такую сумму, на что конкретно пойдут эти средства. По итогам дискуссии должны быть определены те, кому средства необходимы в первую очередь и так далее по убыванию.

Очень важным в рамках этого метода является поддержка тех регионов, которые добились больших успехов, чем остальные, то есть их интересы будут приоритетнее других.

Таким образом, между регионами начнет развиваться конкуренция, которая приведет к положительным эффектам: субъекты будут направлять свои силы на реализацию социально-экономических проектов, настолько значимых, чтобы федеральный центр выделили трансферты именно им, будут стремиться предоставить населению наиболее качественные услуги и т.д. И регионы, и государство в целом, и все общество выиграют в результате реализации этого метода.

Итак, зарубежный опыт решения проблем межбюджетных отношений важен для России, но нельзя его использовать в неадаптированном к реалиям виде.

 

3.2 Повышение эффективности использования бюджетных средств в РФ

Зависимость региональных и местных бюджетов от перечислений из федерального центра имеет ряд негативных эффектов. Во-первых, для реализации крупных проектов на территориях регионов или муниципальных образований, в которых заинтересована федерация, субфедеральные власти просят сначала заниженный объем средств, с тем, чтобы увеличить вероятность одобрения регионального проекта. А после этого начинают увеличивать объем заранее заявленных средств, в расчете на то, что федеральный бюджет продолжит финансирование начатого проекта.

Во-вторых, существует тенденция к тому, что нижестоящие уровни власти необоснованно завышают объем средств для ликвидации последствий чрезвычайных происшествий47.

И в том, и другом случае субфедеральные органы власти пытаются получить у федерального бюджета как можно больше средств, которые не используются по назначению, соответственно, это ведет к неэффективному использованию бюджетных средств.

В этой связи необходимо решать проблему непрозрачности, нетрансперентности и высокого уровня коррупции, а также отсутствие должного государственного и муниципального контроля за расходованием бюджетных средств.

Предлагаются следующие меры для решения вышеназванных вопросов:

• внедрить идеологию межбюджетных отношений, основанную на единстве и сплоченности бюджетов всех уровней;
• проводить оценивание использования государственных средств,  передаваемых от одного бюджета другому;

В идеале межбюджетные отношения в федерации строятся на принципе единства государства, интересы отдельно взятых регионов не должны быть приоритетнее общефедеральных. К сожалению, этот принцип сложно реализовать на практике.  Однако в Германии все важные решения, в том числе и финансовые, принимаются именно исходя из государственных интересов.