Межбюджетные отношения в России

Экономическая эффективность в немецкой модели достаточно высока, но уступает американской модели.

А. М. Лавров рекомендует России реформировать свою систему межбюджетных отношений, беря за основу канадскую или немецкую модель. Но многие исследователи считают именно немецкий опыт наиболее подходящим для России.

 

3. Инструменты регулирования межбюджетных отношений

 

Один из наиболее значимых недостатков бюджетной системы любого государства заключается в том, что при любой стратегии распределения налоговых и неналоговых доходов и расходных обязательств, возникает вертикальный и/или горизонтальный дисбаланс между субъектами межбюджетных отношений. Различие собственных доходов и расходных обязательств на тех или иных уровнях бюджетной системы приводит к вертикальному дисбалансу. В случае дифференциации фискального потенциала региональных или местных органов власти на одном уровне бюджетной системы возникает горизонтальный дисбаланс. Роль инструментов регулирования этих дисбалансов выполняют межбюджетные трансферты, налоги и сборы.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ «под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований»10.

«Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношений плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений »11,12.

На сегодняшний день налоги составляют большую часть доходов государства, формируют финансовые ресурсы государства.  Но, помимо исключительно финансовой (распределительной) функции, они выполняют и регулирующую.

  Согласно Бюджетному Кодексу РФ «межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации»13.

Большинство стран мира в той или иной степени характеризуются степенью децентрализации полномочий на более низкий уровень, поэтому межбюджетные трансферты являются актуальным и универсальным инструментом в борьбе с вертикальным и/или горизонтальным дисбалансом.

Важно отметить, что система межбюджетных трансфертов существует в государствах с многоуровневой властью. И чем более централизованное государство, тем роль межбюджетных трансфертов значимее.

В тех странах, где политика направлена на выравнивание различий в развитии территорий, на достижение стандартного уровня предоставления населению государственных услуг, также межбюджетные трансферты имеют «почетное» место в бюджетной системе.

По статье 129 БК РФ14 межбюджетные трансферты предоставляются из федерального бюджета в форме:

• дотаций - безвозмездных или безвозвратных, нецелевых межбюджетных трансфертов15;
• субсидий – межбюджетных трансфертов, выделяемых бюджету другого уровня бюджетной системы в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий16;
• субвенций – бюджетных средств, предоставляемых бюджету другого уровня бюджетной системы в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов и/или муниципальных образований, возникающих при выполнении переданных им полномочий17;
• иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ Федерац

 

 

 

Глава 2. Проблемы межбюджетных отношений в федеративном государстве

 

2.1. Модель организации  и регулирования межбюджетных отношений в Германии

 

Федерализм как принцип государственного устройства существует в Германии с 1867 года, когда в Конституции Северогерманского союза, в который входила большая часть нынешней Германии,  было закреплено распределение полномочий между федерацией и землями.

На сегодняшний день в Основном законе Германии закреплены два уровня власти: федерация и федеральные земли или субъекты федерации, - и 3 административных уровня: федерация, федеральные земли и общины или союзы общин. ФРГ состоит из 16 федеральных земель18, у каждой из которых есть своя Конституция, которая не противоречит Основному закону Германии19.

В соответствии с Конституцией ФРГ федерация и земли не зависят друг от друга в финансовом отношении и «раздельно несут расходы на решение своих задач»20. А общины представляют собой часть земель, соответственно, их бюджеты подконтрольны землям.

Однако на практике влияния земель и федераций друг на друга невозможно избежать. Принцип солидарности обязывает бюджеты соблюдать общегосударственные интересы: «федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса»21.

Уникальность Германии заключается также в том, что федеральный центр и его субъекты имеют исключительные полномочия в немногих сферах деятельности, так как относительно небольшое число задач один уровень власти может выполнять самостоятельно, без сотрудничества и поддержки другого. То есть большинство проблем решается благодаря совместному участию федерации и земель, что, на взгляд автора, также считается положительным моментом, так как в ходе этого взаимодействия обе стороны контролируют друг друга.

В Основном законе Федеративной Республики Германии22 10 раздел посвящен финансам. Помимо расходных полномочий в нем закреплены источники доходов всех трех уровней.

Наиболее интересным представляется рассмотреть распределение налоговых поступлений, так как с помощью федерального управления налогами достигается сохранение равновесия между центром и землями. С одной стороны, налоги являются финансовой основой для выполнения определенным уровнем власти возложенных на него задач, а с другой стороны, инструментом регулирования межбюджетных отношений.

Законодательные компетенции в области налогообложения регулируют статьи 105-109 Конституции ФРГ. Существующие в Германии федеральные, земельные и общинные налоги представлены в таблице 123.

Поступления от подоходного налога, включая налог на зарплату, налога на скидку с процентной ставки распределяются между всеми участниками. НДС и налог на прибыль с корпораций – между центром и субъектами.

Табл. 1. Распределение налогов между уровнями власти в ФРГ.

Федерация	Земли	Общины
Федеральные налоги: Таможенные пошлины Налог с грузового автотранспорта Монополия на спиртные напитки Налог с оборота капитала Налог на страхование Налог с обменных операций Единовременный налог на имущество и компенсационные выплаты, взимаемые для выравнивания расходов земель Эко-налог Дополнительные сборы к подоходному налогу и налогу с корпораций Налоги в рамках ЕС	Земельные налоги: Налог на имущество Налог с наследства Налог на автомашины Транспортные налоги24 Налог на пиво Вычеты из доходов игорных учреждений Налог на покупку земельных участков Налог на пожарную охрану	Общинные налоги: Промысловый налог Поземельный налог Местные налоги (на владельцев собак, на охотников, на рыболовство, на развлечения на предметы роскоши)
Доля от общих налогов: Подоходный налог, включая налог на зарплату  (42,5%) Налог на прибыль корпораций (50%) Налог на скидку с процентной ставки (44%) Налог с оборота (НДС)	Доля от общих налогов: Подоходный налог, включая налог на зарплату (42,5%) Налог на прибыль корпораций (50%) Налог на скидку с процентной ставки (44%) Налог с оборота (НДС)	Доля от общих налогов: Подоходный налог, включая налог на зарплату (15%) Налог на скидку с процентной ставки (12%)

 

Германии помогла оправиться от последствий мирового кризиса слаженная, скооперированная, совместная деятельность центра и субъектов. Также важен тот факт, что система распределения налоговых поступлений регулируется не только федеральным законом, но и достижением компромиссов между федерацией и землями. Это  подтверждает способность немецкой бюджетной системы к адаптивности.

Различают две системы распределения доходов25: распределяющую и объединяющую. В первом случае налоговые источники доходов распределяются между федерацией и федеральными землями. Каждому уровню предоставляется в распоряжение часть налоговых поступлений.

Разделяющая система хороша тем, что усиливает самостоятельность субъектов федерации, а недостаток ее заключается в различии объема налоговых поступлений в бюджеты субъектов. То есть какие-то бюджеты могут недополучать финансовые средства в том объеме, который необходим для выполнения государственных задач.

В такой ситуации государство в целях сглаживания разделяющей системы одновременно применяет и объединяющую систему распределения доходов. В этом случае федерация монополизирует право на получение налоговых доходов, а  территориальные бюджеты получают от центра дотации. Преимущество такой системы в более равномерном распределении доходов территориальных бюджетов, а недостаток – в потере субъектами своей финансовой независимости.

В Германии под вторичным распределением налогов понимается система финансового выравнивания. Ее основная цель – выравнивание налоговых потенциалов земель. А так как налоговые доходы являются составной частью бюджетных доходов, выравнивание налоговых потенциалов является составной частью финансового выравнивания.

Причиной, вызывающей необходимость финансового выравнивания, является распределение властных полномочий между уровнями власти и управления. Расходы, связанные с выполнением возложенных на уровень власти задач, могут не соответствовать доходам.  

Проблема выравнивания финансовых потенциалов земель решается с помощью реализации принципа солидарности, который обязывает федерацию способствовать улучшению финансового положения федеральных земель, если их финансовые ресурсы недостаточны для выполнения возложенных задач (вертикальное выравнивание). Этот принцип подразумевает оказание помощи «сильными» землями более «слабым» (горизонтальное выравнивание), а также предоставление федерацией дополнительных субсидий «слабым» землям (горизонтальное выравнивание с вертикальным эффектом)26.

Хотелось бы обратить особое внимание на горизонтальное выравнивание в Германии. Оно проходит в несколько этапов: перераспределение поступлений от НДС, распределение трансфертов и выделение дополнительной финансовой помощи субъектам.

Один из основных инструментов финансового выравнивания – перераспределение поступлений НДС. Из принадлежащих землям поступлений НДС 75% распределяется между ними в зависимости от численности населения. Оставшиеся 25% используются для выделения дополнительных средств экономически слабым землям. Эта субсидия рассчитывается таким образом, чтобы повысить доходы «слабых» земель до 92% от среднего уровня27.

После этого горизонтальное выравнивание земель происходит при помощи межбюджетных трансфертов. На сегодняшний день объем требуемых субъекту ресурсов рассчитывается  по следующим формулам:

Ti= CHPi – TPi,

где CHPi – скорректированные налоговые доходы i-того субъекта федерации,

       TPi – необходимые ресурсы.

Если Ti больше 0, то i-тый субъект вносит средства в общий фонд; если Ti меньше 0, то субъект получает средства из фонда28.

 

 

Скорректированные налоговые ресурсы субъекта федерации определяются так:

СНРi= НРi – ДБi,

где НРi – налоговые ресурсы i-того субъекта,

       ДБi – дополнительное бремя субъекта.

Налоговые ресурсы включают все налоговые доходы. Дополнительное бремя состоит из статей расходов, присутствующих только у конкретного субъекта федерации29.

Требуемые ресурсы определяются следующим образом:

ТРi= (∑НРi/∑Нi∙ИНi*Нi,

где ∑НРi/∑Нi – средний по федерации подушевой доход.

          Нi – население i-того субъекта.

ИНi – взвешенный индекс населения для i-той земли. Для городов ИНi=1,35; для прочих субъектов федерации он находится в промежутке от 1,0 до 1,3030.

Показатель ∑НРi/∑Нi используется как приблизительная оценка нормативных расходов.

Следующий этап – выделение дополнительной финансовой помощи субъектам. Здесь федеральный бюджет выделяет необходимые средства в целях повышения подушевых доходов «более слабых» земель до 99,5% от среднего уровня по стране.

В таблице 2 представлены официальные данные об общем объеме федеральных, земельных, общинных трансфертов, а также трансфертов, предоставленных восточным землям и Европейскому Союзу31.

Табл. 2 Распределение межбюджетных трансфертов в 2005-2012гг., млн. евро.

	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.
1. Межбюджетные  трансферты	17,80	17,20	15,70	16,30	19,80	17,20	16,90	5,80
Федеральные	6,10	5,70	5,70	5,90	10,00	7,00	6,60	5,80
Земельные	10,30	10,20	8,60	9,10	8,60	8,90	9,00
Общинные	1,40	1,30	1,40	1,30	1,20	1,30	1,30
2. Налоговые льготы	29,90	28,40	29,60	28,20	29,50	29,10	26,80	25,40
Федеральные	17,40	17,30	18,00	17,50	18,40	18,60	17,10	16,80
Земельные и общинные	12,50	11,10	11,60	10,70	11,10	10,50	9,70	8,60
3. Трансферты для восточных земель	3,20	5,10	4,50	0,40	0,40	0,30
4. Трансферты для  ЕС	6,30	6,70	5,20	6,10	6,00	5,60	5,60
Всего	57,20	57,40	55,00	51,00	55,70	52,20	49,30	31,20