Государственный долг и механизм его формирования

 

I.2. Управление государственным  (муниципальным) долгом.

 

Государственный муниципальный долг требует эффективного управления. Это особенно ясно видно сегодня, когда мировой финансовый кризис поставил перед компаниями, банками и даже суверенными заемщиками один и тот же вопрос: как осуществлять эффективное управление своим долгом в условиях резкого сжатия банковского рынка и рынков капитала? [10, с.8].

Под управлением государственным (муниципальным) долгом понимается совокупность действий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга  [17, 188-189]. 

С одной стороны, государственный (муниципальный) долг используется в качестве финансового механизма (инструмента) управления публичными финансами путем регулирования с его помощью денежного обращения, финансового рынка, инвестиций и обеспечения бесперебойности процесса производства и предоставления общественных благ. С другой стороны, государственный (муниципальный) долг сам является объектом финансового управления. Органы публичной власти определяют виды долговых обязательств, структуру государственного и муниципального долга, порядок заимствований и предоставления гарантий, выпуска, размещения и погашения займов, а также управляют доходностью заимствований и расходами на обслуживание долга. Субъектами управления государственным (муниципальным) долгом выступают Правительство РФ либо уполномоченный им Минфином России, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ либо его финансовый орган, исполнительный орган муниципального образования (местная администрация).

Управление государственным (муниципальным) долгом направлено на эффективное использование органами публичной власти долговых отношений для создания благоприятных условий социально-экономического развития страны и ее территорий путем решения следующих задач;

■ аккумуляция в бюджетах всех уровней временно свободных средств юридических и физических лиц, иностранных государств и международных финансовых организаций, средств других бюджетов бюджетной системы страны в случае недостатка собственных доходов для исполнения бюджетных обязательств органами публичной власти или в случае эффективности замещения собственных доходов заемными средствами;

• оптимизация структуры государственного (муниципального) долга (соотношения внутреннего и внешнего долга, видовой структуры заимствований, соотношения объемов заимствований и гарантий и т.д.);
• минимизация долговых рисков и стоимости долга путем снижения доходности государственных (муниципальных) бумаг; увеличения сроков заимствований или досрочного погашения внешних долгов, перехода на другие рынки и на других инвесторов, реструктуризации долга, диверсификации долговых обязательств по доходности, валюте, срокам, видам доходных выплат и т.д.;
• поддержание стабильности финансового рынка, включая рынок государственных (муниципальных) ценных бумаг;
• обеспечение целевого, эффективного и экономного использования органами публичной власти заемных средств и гарантированных ими заимствований других лиц;

■ иные задачи управления долговыми обязательствами.

Стратегия долговой политики в России разрабатывается и утверждается Президентом РФ и Правительством РФ, Федеральным собранием РФ и обеими его палатами, исполнительными и законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Так, в БК РФ и в законах о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год и плановый период устанавливаются предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, верхние пределы государственных гарантий в национальной и иностранной валюте, предельный размер заимствований, заемные источники финансирования дефицита бюджетов, предельный и фактический объем расходов на обслуживание государственного долга. По представлению Правительства РФ и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ Государственная Дума РФ и законодательные органы власти субъектов РФ утверждают программы государственных заимствований и гарантий Российской  Федерации и субъектов РФ. Аналогичные меры и действия по стратегическому управлению долгом (за исключением его внешней части) принимаются на муниципальном уровне.

К области оперативного управления государственным (муниципальным) долгом относятся вопросы, связанные с определением условий выпуска займов, порядка эмиссии, обращения и погашения долговых обязательств, организацией первичного и вторичного размещения государственных (муниципальных) ценных бумаг, организацией и осуществлением выплат доходов и погашения долговых обязательств, предоставлением государственных (муниципальных) кредитов и государственных (муниципальных) гарантий, контролем за целевым и эффективным использованием заимствований и др. Оперативное управление государственным (муниципальным) долгом осуществляют Правительство РФ, Минфин России, а также Банк России, Внешэкономбанк и другие агенты Правительства РФ по обслуживанию долга, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований в пределах своей компетенции.

В управлении государственным (муниципальным) долгом обычно выделяют пять последовательных этапов¹.

1. Осуществление процесса обоснования предельных объемов внутреннего и внешнего долга, предельных объемов внутренних и внешних заимствований, верхних пределов гарантий в национальной и иностранной валюте, а также формирование программ внешних и внутренних заимствований и гарантий. На этом этапе закладывается величина будущего совокупного долгового бремени, в том числе по внутреннему  и внешнему долгу, и видовая структура предстоящих заимствований.
2. Формирование программы эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг и определение конкретных параметров предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов, ограничениям владельцев, порядку размещения и другим условиям с целью повышения привлекательности каждого вида заимствований для инвесторов - как резидентов, так и нерезидентов. Качественная разработка названных программы и параметров позволит равномерно распределить платежи по долгам в перспективе, исключить «пики» в графике этих платежей и обеспечить своевременное поступление средств для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.
3. Проведение размещения облигаций и регулирование котировок по государственным (муниципальным) долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Регулирование котировок государственных (муниципальных) ценных бумаг позволяет влиять на бюджетную эффективность проводимых заимствований и на объемы текущего долга.
4. Осуществление мероприятий, направленных на минимизацию проблемных долгов и предотвращение кризисных долговых ситуаций, например, путем вступления в переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долга, в результате чего можно добиться отсрочки платежей, частичного или полного списания задолженности, досрочного выкупа обязательств, проведения секъюритизации  и реструктуризации долга.

5. Исполнение первоначальных и скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственного (муниципального) долга.

В процессе управления государственным (муниципальным) долгом субъекты используют специальные методы, характерные обычно только для этой области управленческой деятельности. К методам управления  долгом относятся реструктуризация, рефинансирование, методы размещения ценных бумаг и выплаты доходов по ним, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга и его аннулирование, выкуп долга и его обмен, секъюритизация и др. Эти методы используются либо путем принятия эмитентом (органами публичной власти) односторонних решений без согласования с кредиторами, либо путем двусторонних переговоров, в результате которых достигается компромиссное решение, учитывающее позиции и заемщика, и кредитора.

Одним из наиболее распространенных способов удлинения сроков долговых обязательств и снижения стоимости заимствований является реструктуризация государственного (муниципального) долга. Российское бюджетное законодательство под реструктуризацией долга понимает основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный (муниципальный) долг, с заменой этих долговых обязательств другими долговыми обязательствами, предусматривающими иные условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация может осуществляться с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга, но чаще все предполагает изменение графика погашения долга и уплаты процентов.

Ограниченность бюджетных ресурсов требует поиска дополнительных источников финансирования текущих и будущих платежей по обслуживанию государственного (муниципального) долга. Одним из таких методов погашения займов является рефинансирование долгов, которое предполагает погашение накопленной задолженности путем размещения новых займов. Рефинансирование может осуществляться при соблюдении определенных условий и прежде всего бюджетных ограничений (предельных объемов и верхних пределов) заимствований, долговых обязательств, расходов на обслуживание долга. Если возможности рефинансирования исчерпаны, погашение долга осуществляется за счет доходов соответствующего бюджета.

В одностороннем, принудительном порядке со стороны эмитента могут проводиться в исключительных случаях и чрезвычайных обстоятельствах конверсия (изменение доходности), консолидация (увеличение сроков займа), унификация (объединение нескольких ранее выпущенных займов в одном новом займе), обмен облигаций по регрессивному соотношению (несколько действующих облигаций займа приравниваются к одной новой), отсрочка погашения займа, аннулирование долга.

Методами погашения долговых обязательств (государственного муниципального долга) могут быть срочный и досрочный выкуп облигаций (других ценных бумаг) у инвесторов, проведение тиражей выигрышей по выигрышным займам, амортизация долга, т.е. его погашение частями. При выкупе дисконтных облигаций займа осуществляется выплата доходов кредиторам (инвесторам), представляющих собой разницу между ценой выкупа и ценой размещения займа, путем  ежеквартальной, полугодовой или годовой оплаты купонов либо оплаты выигрышей по облигациям, попавшим в тираж выигрышного займа. Методами погашения внешнего долга в последние годы все чаще становятся его погашение товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации предприятий страны-должника, оплата долга в национальной валюте должника с последующим вложением ее в финансовые инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран, замещение внешнего долга другими, менее обременительными видами обязательств (рыночный способ конверсии).

Управление государственным (муниципальным) долгом должно соответствовать критериям эффективности, т.е. удовлетворять определённым оптимальным параметрам долга по объему, структуре, расходам на обслуживание и другим показателям. Задача органов публичной власти - удерживать долг в таких оптимальных параметрах, которые создают наиболее благоприятные условия для развития страны и ее территорий, исполнения принятых бюджетных обязательств и полномочий, обеспечения финансовой безопасности страны. Эффективность и результативность управления государственным (муниципальным) долгом можно определить на основе следующих показателей:

1. объемы ежегодных поступлений средств от осуществления государственных и муниципальных заимствований для финансирования дефицита соответствующих бюджетов;
2. показатель (в процентах) отношения суммы превышения поступлений от займов над расходами по их привлечению к сумме расходов;
3. показатель (в процентах) долговой нагрузки, который определяется как отношение государственного (муниципального) долга к объему ВВП (регионального и муниципального внутреннего продукта), в том числе отдельно по внутреннему и внешнему долгу;
4. показатель (в процентах) отношения платежей по погашению и расходов по обслуживанию государственного (муниципального) долга к объему ВВП (регионального и муниципального внутреннего продукта), а также к доходам или расходам федерального (регионального, местного) бюджета, в том числе отдельно по внутреннему и внешнему долгу;
5. коэффициент (или показатель в процентах) обслуживания государственного внешнего долга страны как отношение всех платежей по внешней задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров (услуг); верхним предельным  (критическим) считается его уровень 0,25 (25%).

Эффективное управление государственным и муниципальным  долгом можно обеспечить на основе проведения единой долговой политики в стране, которая позволяет обеспечить комплексное взаимодействие управления внутренним и внешним долгом, возможность замещения долгов, единство планирования и учета операций по привлечению, обслуживанию и погашению внутренних и внешних заимствований. Единая долговая политика призвана решить следующие задачи: своевременное и полное выполнение долговых обязательств перед внутренними и внешними кредиторами; оптимизация структуры государственного (муниципального) долга и долговой нагрузки; оптимизация сроков обращения, погашения и доходности государственных и муниципальных ценных бумаг; снижение и минимизация финансовых рисков при заимствовании и предоставлении гарантий (курсовых, процентных и т.д.); минимизация бюджетных расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга.

Таким образом, государство в лице его уполномоченных органов совершает определенные действия по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга, и это называется управлением государственным долгом. Управление государственным долгом направлено на эффективное использование органами публичной власти долговых отношений для создания благоприятных условий социально-экономического развития страны и ее территорий.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Механизм формирования государственного долга

 

II. 1.  Состав государственного долга России.

 

В объем государственного внутреннего долга РФ включаются:

- основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, субъекта РФ, муниципальным ценным бумагам;

- объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием;

- объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием, от бюджетов других уровней;

- объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным гарантиям, оплата которых предусмотрена федеральными законами до введения в действие БК РФ [13, 94].

В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:

1. Задолженность  по кредитам иностранных государств, в том числе:

- задолженность официальным кредиторам Парижского клуба;

- задолженность кредиторам - не членам Парижского клуба;