Бюрократизация экономики. Причины следствия методы борьбы

В американской административной науке ту же парадигму  развивал в конце прошлого века будущий  президент США В. Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) — "Изучение администрации" ("Study of Administration") — был опубликован в 1887 г. Основные посылки теории Вильсона — наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация —  технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Короче говоря, бюрократия — это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.

Подводя итог описанию веберовской модели, можно, пожалуй, выделить три ее главных "идеологических" постулата:

1) бюрократия  одинаково эффективно служит  любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом  в политику;

2) это  наилучшая из всех возможных  форм организации;

3) важнейшее  ее достоинство — независимость  от воздействия субъективных  — человеческих — влияний  на принятие решений.

"Имперская" ("азиатская") модель

Теперь  о третьей — "имперской" —  модели бюрократии. Поскольку эта  модель свое наиболее полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно также называть "азиатской" или "восточной" и рассмотреть прежде всего на примере ее классической формы — бюрократии китайской, тем более что о ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. Между тем на самом деле "китайская модель", несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна. Итак, изложим основные черты "восточной" модели в ее китайском варианте.

Как известно, в древнем и средневековом  Китае не существовало права частной  собственности на землю в европейском  смысле. Император — Сын Небес  — был единственным собственником  всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались  как бы членами одной большой  семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В  качестве другой аналогии, имевшей  целью придать как бы высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовались образы императора как Полярной (центральной) звезды, а его министров — как окружающих звезд и созвездий. В бюрократической системе Ханьской династии даже названия основных учреждений давались по именам созвездий. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Соответственно  и вся пресловутая система  экзаменов на возможность занятия  должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности  кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы  независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она  просуществовала почти без изменений  больше двух тысяч лет — до XX века.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело  возможности осознать себя самостоятельной  политической силой, но оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся  принцип "атомизации" бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. Изощренности этих механизмов, право, можно позавидовать, а некоторые их аналоги обнаруживаются и в других деспотических системах, опиравшихся на бюрократию (скажем, в сталинской).

К числу  таких механизмов подчинения чиновника  не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической  элиты, а лишь милости императора, можно отнести:

1) отсутствие  у чиновников узкой специализации,  делавшее возможным их безболезненную  взаимозаменяемость подобно однородным  частям механизма;

2) постоянный  избыток кандидатов на должности,  преследовавший ту же цель (сдача  экзаменов отнюдь не гарантировала  получение должности, а лишь  позволяла войти в число претендентов  на нее, само же ожидание  могло длиться неограниченно  долго, но могло быть сокращено  взяткой, что тоже, впрочем, не  давало гарантий успеха);

3) крайнюю  ограниченность перспектив служебной  карьеры (чиновник часто оставался  в одной и той же должности  весь срок своей службы, часто  составлявший лишь несколько  лет), что лишало смысла создание  столь обычной в других бюрократических  системах лестницы личных связей  для продвижения наверх;

4) личную  зависимость всех чиновников  от императора;

5) жесткие  меры против неформальных связей  в среде чиновников, чтобы предотвратить  возникновение в их среде устойчивых  коалиций. К числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим к единому семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что все эти меры приводили к существенным потерям и снижали эффективность работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом);

6) финансовую  зависимость чиновника не от  императорского жалованья (обычно  довольно небольшого и далеко  не покрывавшего расходы, связанные  с получением должности), а от  его умения выжать из императорских  подданных максимум доходов, в  том числе и в свою личную  пользу, что неизбежно превращало  чиновника в легкоуязвимого нарушителя  законов со всеми сопутствующими  последствиями — страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем, возможностью держать его "на крючке" и т.п.; нетрудно себе представить, как жилось людям под властью такого временщика, которого, по сути, сами особенности его статуса вынуждали торопливо, форсированно и жестоко грабить податное население (в средневековой Руси в отчасти похожем положении находились назначавшиеся царем воеводы — "кормленщики", порой приводившие отданные им в "кормление" области в полное разорение, хотя относительно большая стабильность их положения по сравнению с наместниками провинций в Китае все же останавливала их от чересчур уж грабительских поборов, дабы "не резать курицу, несущую золотые яйца");

7) отсутствие  у чиновников каких-либо личных  либо корпоративных гарантий  от произвольных увольнений, понижений  в должности и перемещений;  все законы были сформулированы  таким образом, что чиновник  просто не мог их не нарушать  и потому находился под постоянным  страхом разоблачения и наказания,  что делало его полностью зависимым  и беззащитным перед высшей  властью (это одно из ключевых  отличий китайских чиновников  от "веберовских" бюрократов);

8) наконец,  особо тщательный контроль за  потенциально более опасной для  власти высшей и средней бюрократией  посредством разветвленной сети  секретной полиции (цензоров), практики  непосредственной связи императора  с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства,  функции которого исполнял сам  император, и, конечно, личной  системы всех назначений.

Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние  легистской политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет, в сущности, близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме — политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы:

1) систематическое  обновление аппарата,

2) равные  возможности для чиновников,

3) четкая  градация внутри самого правящего  класса,

4) унификация  мышления чиновничества,

5) цензорский  надзор,

6) строгая  личная ответственность чиновника.

Как мы видим, система, позволявшая держать бюрократов "в узде", была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает, помимо всего прочего, понимание реальности опасности, исходящей  от недостаточно подконтрольной бюрократии.

Другие  восточные деспотии значительно  уступали Китаю по уровню продуманности  и организованности системы бюрократических "приводных ремней". Возможно, поэтому они оказывались исторически  гораздо менее стабильными, а  Поднебесная являет уникальный образец  устойчивости политического организма. (О цене, заплаченной за эту устойчивость китайским народом, сейчас говорить не будем.) Но различия касались больше деталей — скажем, отношения к  присвоению чиновниками части собираемых ими налогов, — чем принципиальной схемы отношений.

Например, в Индии к чиновничьему мздоимству относились с философской терпимостью, как к неизбежности. Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора Чандрапурта Маурия, перечислил в книге "Арташастра" 40 видов присвоения чиновниками государственного дохода, но при этом с поистине браминским спокойствием заключил: "Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе деньги. Можно установить движение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно установить скрытые цели движений правительственных чиновников".

Публичной службы как таковой в рамках восточной  модели не существовало. Вся армия  чиновников работала на обеспечение  нужд не людей, а центральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией  нового времени, думается, правильнее характеризовать ее как псевдобюрократию. Для европейских же империй характерен смешанный вариант, поскольку в рамках европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще со времен Древнего Рима рассматривалась не как одно только служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций. Поэтому старые европейские бюрократии, видимо, следует классифицировать как "полуимперский" вариант.

Российская  специфика

Что же касается России, то в ней сочетались различные  варианты "имперской" модели: до XVIII века доминировала смесь ее византийского  и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую "призму", пришел в Россию китайский образец управления. С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у "полуимперского" варианта. С XIX же века, а особенно со второй его половины — со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель "государевой службы" все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Новые веяния и подходы

Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которую я назвал "реалистической". Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Конструкции Вебера во многом послужили основой  для развития административных наук в XX столетии. В особенности это  относится к "формальной" ("классической") школе, сконцентрировавшей усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации.

С конца 20-х годов параллельно начала складываться так называемая школа  человеческих отношений, сделавшая  акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических  аспектах поведения ее членов. Какое-то время обе эти школы развивались  относительно изолированно. Затем интенсифицировались  процессы их взаимного влияния, и  возникшие на этой базе новые направления  исследований во многом синтезировали  названные школы. Тем не менее упор либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации по-прежнему разделяет представителей разных школ. Веберовская модель конечно же ближе к "формальной" школе. Поэтому ее первоначальное обогащение, т.е. движение в сторону того, что я назвал "реалистической" трактовкой бюрократии, произошло в первую очередь за счет включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но на первом этапе без принципиального переосмысления самой модели в целом.