Бюджетный федерализм на современном этапе

  В нашей стране имеется большое разнообразие субъектов Федерации, реально существует неравенство финансовых возможностей, которые тот или иной субъект Федерации может обратить на реализацию своих функций.

  Поэтому неправильны предложения свертывать межбюджетные связи, стремиться к сокращению встречных финансовых потоков. Высокая интенсивность бюджетных потоков означает, что между центром и регионами идет активный "обмен веществ", они совместно обеспечивают функции государства в его широком понимании.[9]

  Большинство противоречий в межбюджетных отношениях можно разрешить именно за счет развития и роста потенциала межбюджетных перераспределений, что, в свою очередь, становится возможным, если растет потенциал консолидированного бюджета страны.

  Причинно-следственная обусловленность бюджетных потоков, их повторяемость, воспроизводимость и замкнутость свидетельствуют о том, что отношения бюджетного федерализма в целом представляют собой возобновляемую финансовую систему, которой присущи определенные постоянно воспроизводимые закономерности.

   Эти закономерности и свидетельствуют о наличии объективного основания всего "здания" бюджетного федерализма. Системность, воспроизводимость бюджетных потоков создают устойчивые финансовые кругообороты, которые существуют в межбюджетных отношениях.

  Финансовый кругооборот - это возобновляемая система финансовых потоков, обеспечивающая образование, распределение и расходование денежных фондов. Понятие денежного фонда является одной из основных категорий финансовой науки и соответственно теории бюджетного федерализма. Денежный фонд сам по себе предстает как определенная сумма денежных средств.

  А если его рассматривать в системе бюджетных потоков, то он выступает как существенная фаза финансового кругооборота, некий "резервуар" финансовых потоков, как своего рода их "оператор", накопитель и регулятор.

  Субъекты межбюджетных отношений формируют и расходуют свои денежные фонды, необходимые для обеспечения функций и полномочий соответствующих уровней государственной власти.

2 Процесс функционирования бюджетного федерализма в Российской Федерации

2.1 Механизмы горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания

 

Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональными (субъектами Федерации и муниципальными образованиями), а также разграничению бюджетной ответственности между федеральным, региональным и местными органами власти и управления. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы определённые функциональные расходы, чётко распределив при этом ответственность за их финансирование по уровням власти.

 

 

 

 

 Рисунок 2 - Выравнивание сбалансированности бюджетной системы РФ.

 

 

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Более важной и сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов. Чаще всего это обусловлено не зависящими от местных властей факторами: уровнем экономического развития территории; хозяйственной специализацией; численностью и плотностью населения; природно-климатическими особенностями и др.[3]

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без определения конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого они были получены. Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она называется обусловленной субвенцией. Различают текущие и инвестиционные субвенции в зависимости от их целевого характера и условий предоставления.

К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).

Бюджетный кредит — это сумма денежных средств, выделяемых бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основах. Бюджетный кредит как форма выравнивания используется значительно реже, чем другие формы.

Важную роль в вертикальном выравнивании играют также собственные и регулирующие налоги и доходы.[2]

Собственные доходы — это налоги или доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом полностью или частично (в определенной доле или по разделенной налоговой ставке) на постоянной (долговременной без указания срока) основе в соответствии с действующим законодательством.

Регулирующие доходы — это доходы или налоги, по которым законодательными (представительными) органами власти вышестоящего территориального уровня, при утверждении бюджета на очередной финансовый год, устанавливаются на временной (не менее чем на год) и на долговременной с указанием срока (не менее трех лет) основе нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня.

Проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, то есть выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закреплённого за ними набора обязательных государственных услуг (видов общественного товара), а с другой – выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путём долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны.

Соответственно, механизм горизонтального бюджетного выравнивания также ориентирован на решение двуединой задачи. С одной стороны – это выравнивание уровня потребления бюджетных услуг по территориям, а с другой – выравнивание стоимости бюджетных услуг для каждого уровня власти.

Межбюджетное выравнивание (распределение и перераспределение финансовых ресурсов) – это объективно обусловленная система оказания финансовой поддержки региональным и местным органам власти, которые в силу объективных причин не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой – о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

Современный механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством оказания финансовой поддержки должен быть ориентирован на решение задачи горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм должен быть настроен на корректирование диспропорций в стоимости и потреблении государственных услуг в различных регионах страны. Ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой поддержки за счёт средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять этот дисбаланс.

 

  2.2 Распределение доходов на уровне бюджетной системы

 

Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет.

Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Построение бюджетной системы Российской Федерации основано на Конституции РФ и конституциях республик в составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1. федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
2. бюджетов субъектов Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; 
3. местных бюджетов.

    В настоящее время местные бюджеты разделены на бюджеты двух уровней муниципальных районов и поселений (имеется в виду, что бюджеты городских округов представляют собой объединение бюджетов районов и поселений).

    Бюджетная система Российской Федерации включает:

1. федеральный бюджет;
2. 21 республиканский бюджет республик в составе РФ;
3. 9 краевых и 46 областных бюджетов и бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга;
4. 1 областной бюджет автономной области;
5. 4 бюджета автономных округов;
6. около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты). Всего в Российской Федерации с 2003 года и по сегодняшний день 83 субъекта. Процессы разграничения и распределения налоговых доходов протекают в налогово-бюджетной системе при установлении за каждым уровнем власти и его бюджетом доходных источников на постоянной, среднесрочной и кратковременной основе.

Доходная часть бюджета формируется в основном за счет законодательно установленных налоговых и неналоговых платежей. Это обеспечивает стабильность поступлений, единые устойчивые условия для субъектов хозяйствования и возможности для проектирования поступлений в бюджет и развития хозяйственной деятельности. Увеличение доходов может быть получено за счет установления новых источников поступлений или расширения действующей базы доходов.[6]

Значительная часть доходов (33063,6 млн.руб., или 98,2%) сформирована за счет трех  источников – НДС (19262,7 млн.руб., или 57,2%), акцизов (11667,1 млн.руб., или 34,6%), налога на прибыль организаций (2133,8  млн.руб., или 6,3%). 

Доходные операции обеспечивают основу для удовлетворения потребностей в расходах и предоставления государственных кредитов за счет имеющихся ресурсов без привлечения заемных средств или средств, накопленных за предыдущие периоды.

Доходы являются невозвратными поступлениями в бюджет независимо от того, относятся ли они к возмездным или безвозмездным.

Рассмотрим динамику налоговых поступлений в федеральные бюджет РФ в 2011 - 2012 гг.

 

 

 

 

 

Рисунок 3 - Динамика поступлений основных налогов в федеральный бюджет Российской Федерации в 2011–2012 гг., млн. руб.

 

Поступления налога на прибыль организаций в бюджет РФ составили 26292,7 млн. рублей, или на 27,9% больше, чем в 2011 году, в том числе в федеральный бюджет поступило 2133,8 млн. рублей (8,1% от общего объема поступлений по налогу).

По налогу на добавленную стоимость поступления снижены на 1618,7 млн. руб., или на 7,8%, и составили 19262,7 млн. рублей, что связано с ростом возмещения налога, в том числе в заявительном порядке.

 Поступления  по сводной группе акцизов в бюджет РФ составили 17732,1 млн. рублей, или на 22,5% больше, чем в 2011 году, при этом  поступления в федеральный бюджет составили 11667,1 млн. рублей (65,8 Поступления по налогам, относящимся к специальным налоговым режимам, составили 7840 млн. рублей, что на 26,1% больше, чем в 2011 году.

Поступления налога на имущество организаций составили 10533 млн. руб. или на 26% больше, чем в 2011 году.

Всего в 2012 году поступило в федеральный бюджет 33682 млн. рублей, или на 6,1% больше, чем за 2011 год.

После того, как мы рассмотрели динамику налоговых поступлений в федеральный бюджет РФ, также следует рассмотреть структуру доходов в федеральный бюджет РФ в 2012 году.

 

 

 

      Рисунок 4 – Структура  доходов федерального бюджета РФ в 2012 г., в %

 

 Как видно из рисунка, основная часть поступлений бюджета Российской Федерации (104892,7 млн. руб., или 78,5 %) обеспечена за счет четырех доходных источников – налога на доходы  физических лиц (41605,2 млн. руб., или 31,1 %), налога на прибыль организаций (26292,7 млн.руб., или 19,7%), налога на добавленную стоимость (19262,7 млн.руб., или  14,4 %), акцизов (17732,1 млн.руб., или 13,3 %).