Бюджетный федерализм на современном этапе

 По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства.

 Такая организация  бюджетных отношений позволяет  в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления.[13]

Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным.

Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.

 

1.2 Модели бюджетного федерализма

 

Различные типы моделей межбюджетного взаимодействия до сих пор являются объектом пристального изучения специалистов. Широкомасштабные исследования в данной области были проведены Г. Хьюзом и С. Смитом (Hughes, Smith, 1991), которым на основании отличительных признаков — схожести подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенностей исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношению ролей центральных и субнациональных властей — удалось свести 19 стран Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), за исключением стран с малой численностью населения — Ирландии, Люксембурга и Новой Зеландии, к четырем классификационным группам:

1. 1 группа: три федеративных государства — Австралия, Канада и США и два унитарных государства — Великобритания и Япония, в которых региональным и местным властям предоставлена относительно большая самостоятельность, подкрепленная широкими налоговыми полномочиями;
2. 2 группа: страны Северной Европы — Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция, отличающиеся особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов;
3. 3 группа: западноевропейские федерации — Австрия, Германия и Швейцария, для которых бюджеты разного уровня отличаются автономностью и активным сотрудничеством;
4. 4 группа: юг и запад Европы — Бельгия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия и Франция, характеризующиеся значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета.

          Поскольку главным критерием выделения типов моделей бюджетного федерализма является степень централизации (децентрализации) государственного управления или степень самостоятельности региональных и местных властей, все существующие модели межбюджетных отношений сегодня принято сводить к централизованным, децентрализованным и смешанным (кооперативным). [14]

   Централизованные модели характеризуются наивысшей степенью участия и ответственности центральных органов власти в решении социально-экономических задач, наивысшей степенью централизации управления, тотальным контролем территориальных бюджетов федеральным центром, максимально возможным ограничением самостоятельности региональных органов власти, устранением неравенства регионов через систему бюджетных трансфертов.

   Для стран с данной моделью межбюджетных отношений разграничение полномочий между уровнями власти, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов, что порождает необходимость финансирования территориальных программ за счет перераспределения сосредоточенных в федеральном бюджете денежных средств.

   Достоинством централизованных моделей межбюджетных отношений является тесное сотрудничество региональных и центральных органов власти, способствующее сохранению единства государства.

    К недостаткам этих моделей, прежде всего, следует отнести формальное функционирование нижестоящих звеньев бюджетной системы на самостоятельной основе из-за отсутствия собственных источников доходов и возможности самостоятельного осуществления бюджетного процесса.

   Для децентрализованных моделей характерна приоритетность федерального налогово-бюджетного законодательства перед региональным, что гарантирует соблюдение общегосударственных интересов страны.

   Финансовая независимость и самостоятельность региональных властей подкрепляется здесь использованием "непересекающихся" налогов по принципу "один налог — один бюджет", предоставлением права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз, отсутствием текущего контроля со стороны федерального центра за бюджетной деятельностью региональных органов власти, дистанцированием от проблемы горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, и, как следствие, отсутствием ответственности федерального центра по долгам региональных бюджетов.

  В странах с децентрализованной системой власти устранение острых горизонтальных диспропорций регионов осуществляется путем предоставления адресного финансирования нуждающимся категориям населения.

   Достоинством децентрализованных моделей является относительная независимость регионов от центра и минимизация перераспределительных процессов в бюджетно-налоговой системе.

   К главным их недостаткам относят избыточную самостоятельность, которая может привести к нарушению единства государства вследствие укрепления позиций ряда региональных лидеров; стремление наиболее доходных регионов к экономической самостоятельности и изоляции, высокую вероятность потери контроля центральной власти над бюджетно-налоговой деятельностью региональных органов власти.[7]

   Децентрализованные конкурентные модели, способствующие экономическому росту, связаны с высокой степенью децентрализации и финансовой самостоятельности региональных властей.

    Они требуют высокого уровня развития национальной экономики, относительно небольшой территории и наличия более или менее равномерно развитых регионов.

Концепция конкурентного бюджетного федерализма предполагает наличие в стране уникальной системы правил отношений между органами власти по горизонтали и вертикали в противовес статичной системе распределения полномочий и налогообложения.

    Теория конкурентного бюджетного федерализма исходит из возможности формирования альтернативных конкурентных моделей развития регионов. При этом одни модели могут основываться на разрешении конфликтов и поиске компромиссов, другие — на использовании фактических разрушительных конкурентных стратегий на местном уровне.

    По мнению идеологов децентрализованного конкурентного бюджетного федерализма, вмешательство центральных властей может быть как конструктивным, так и деструктивным, однако однобокое усиление центральной власти может способствовать углублению конфликта внутри системы федеративных отношений.

   Смешанные (кооперативные) модели представляют собой определенный симбиоз элементов централизованных и децентрализованных моделей.

  Они предполагают тесное сотрудничество региональных и центральных государственных органов власти в процессе активизации механизма бюджетного выравнивания территорий, повышенную ответственность федерального центра за состояние региональных государственных финансов, за создание условий для социально-экономического развития регионов, что приводит к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей.

   Для этих моделей межбюджетных отношений характерна значительная роль межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для бюджетного выравнивания регионов.

   Кооперативные модели, ориентированные на бюджетное выравнивание региональных диспропорций (территориальную справедливость), подразумевают активное скоординированное сотрудничество центра и субъектов в рамках федеративного государства в осуществлении крупных социально-экономических программ.

   Они характеризуются централизованной политикой выравнивания диспропорций в развитии различных регионов при значительном участии центральных властей, широким привлечением региональных властей к перераспределению национального дохода, обеспечению макроэкономической стабильности, а также большей ролью регионов в распределении налоговых доходов, активным горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов.[1]

 

  1.3 Объективное содержание бюджетного федерализма

 

  Как финансовая категория бюджетный федерализм имеет объективное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм, прежде всего, выступает формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов, денежных ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов.

 

Рисунок 1 - Объективное и субъективное в межбюджетных отношениях

  В системе бюджетного федерализма денежный поток означает перемещение бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому. В зарубежной финансовой литературе это движение денежных средств выражается понятием "трансферт".

   Под трансфертом понимается любое перемещение денежных средств, не опосредованное движение товаров и услуг. Это самая широкая трактовка трансферта. Как будет показано ниже, в практике российского бюджетного федерализма трансферту придается более узкий смысл как денежному потоку из фонда финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

   Бюджетный федерализм как объективная системно организованная совокупность денежных потоков и фондов финансовых ресурсов характеризуется рядом свойств и особенностей: специфическими субъектами, направленностью бюджетных потоков, потенциалом и интенсивностью межбюджетных связей, наличием той или иной причинной обусловленности трансфертов, признаками их повторяемости, воспроизводимости и замкнутости.

   В бюджетном процессе, субъекты межбюджетных отношений и субъекты бюджетного федерализма рассматриваются в общем виде, субъектами бюджетных отношений выступают государство, с одной стороны, и налогоплательщики - с другой. В системе межбюджетных отношений иной характер финансово-юридических связей.

       Следует также различать понятия субъектов межбюджетных отношений и субъектов бюджетного федерализма. Во-первых, не все субъекты межбюджетных отношений являются субъектами бюджетного федерализма. Структуры местного самоуправления (города, районы, поселки, муниципальные территории) не вступают в отношения федерализма ни с федеральным центром, ни с органами власти субъектов Российской Федерации. Поэтому по юридическому и политическому смыслу их бюджетные связи с органами государственной власти нельзя трактовать в аспектах отношений субъектов Федерации.

  Межбюджетные отношения - более широкое понятие, чем бюджетный федерализм. Однако в силу взаимозависимости бюджетный федерализм как система отношений центра и субъектов Федерации выступает определяющим фактором в межбюджетных отношениях.

  Направленность бюджетных потоков предусматривается в соответствии с общей моделью (концепцией) бюджетного федерализма и бюджетной политикой, выраженной в законах о федеральном и региональных бюджетах. В принципиальном отношении основная часть бюджетных ресурсов в системе бюджетного федерализма направляется по схеме "сверху вниз" как средства, обеспечивающие вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной обеспеченности различных регионов страны. Имеются и бюджетные потоки "снизу вверх" (возврат бюджетных ссуд).

  Направленность бюджетных потоков более конкретно может характеризоваться их адресностью - определенностью физического или юридического лица, получающего в конечном итоге бюджетные средства. В российской практике адресность бюджетополучателей в системе федерализма особого значения пока не имеет в отличие, например, от США.

  В Соединенных Штатах Америки наиболее развитым механизмом межбюджетных отношений является сеть социальных программ, направленных на борьбу с бедностью и социальное страхование. Такие программы отличаются высокой адресностью бюджетных трансфертов.

  История развития бюджетного федерализма в России еще небольшая, поэтому многие механизмы бюджетных отношений развиты недостаточно, что и снижает уровень прозрачности и адресности бюджетных потоков.

  Важное значение имеют такие категории, как потенциал и интенсивность межбюджетных связей. В системе бюджетного федерализма могут проводиться политикарасширения потенциала и интенсивности межбюджетных связей и политика сокращения, свертывания межбюджетных потоков. В Российской Федерации существует объективная потребность расширять потенциал межбюджетных отношений и усиливать интенсивность бюджетных потоков между центром и регионами.