Бюджетное регулирование: сущность, задачи и механизм реализации

Смысл бюджетного регулирования  заключается в следующем.

При разработке бюджетов на очередной год, на всех уровнях бюджетной  системы производится подсчет ожидаемых  доходов и планируемых расходов каждого из бюджетов. Проблем не возникает, если доходы превышают расходы, т. е. ожидается профицит бюджета. Тогда  в пределах допустимого можно  несколько увеличить расходы. Сложности  возникают, когда доходы не покрывают  расходов (дефицит бюджета). Решить эту проблему в принципе можно  двумя путями: увеличить доходы или  уменьшить расходы. Для федерального бюджета главными способами увеличения доходов выступало либо увеличение размера налоговых поступлений (путем  введения новых налогов или увеличения налоговых ставок по уже существующим), либо размещение государственного займа (как внутреннего, так и внешнего). Конечно, в распоряжении государства  остается и такой способ, получения  дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но все эти способы  увеличения бюджетных доходов имеют  известные пределы: увеличение налогового бремени приводит к замедлению темпов экономического развития, вызывает раздражение, а то и прямое сопротивление общества; займы чреваты тем, что их нужно рано или поздно возвращать (да еще с процентами), и тогда они превращаются из дохода в расход, увеличивая нагрузку на бюджет; эмиссия дезорганизует денежную систему, порождают инфляцию, обесценивает национальную денежную единицу. Поэтому для федерального бюджета в данной ситуации наиболее приемлем такой метод бюджетного регулирования, как сокращение бюджетных расходов.

Несколько в другом положении  находятся бюджеты субъектов  Российской Федерации и местные  бюджеты: закрепленных за этими бюджетами  доходов заведомо не хватает для  покрытия их расходов. Собственно в  разграничение доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и  местным бюджетом заложен именно этот принцип. Возможности же по увеличению собственных доходов у этих бюджетов весьма невелики. Поэтому включаются «в работу» механизмы бюджетного регулирования.

В системе бюджетного федерализма  должны функционировать три важнейших  финансовых механизма: механизм распределения  расходных полномочий; механизм распределения  налоговых полномочий и налоговой  базы; механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающих итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы. Если эти механизмы неэффективны, то принципы и цели взаимодействия бюджетов не могут быть реализованы  в полной мере.

Сбалансированность бюджет - один из основополагающих принципов формирования и исполнения бюджета, состоящий в количественном соответствии (равновесии) бюджетных расходов источникам их финансирования.

Этот принцип даже при  наличии дефицита бюджета позволяет  достичь равенства, (баланса) между  суммарной величиной бюджетных  поступлений (доходов бюджета и  источников покрытия дефицита) и объемом  производимых расходов. Отсутствие бюджетного равновесия порождает несбалансированность. Если расходы превышают бюджетные поступления, бюджет в принципе не исполним -- несбалансированный бюджет заведомо нереален, несбалансированность делает его фиктивным. Составление бюджета профицитом также нежелательно, поскольку связано с завышенной нагрузкой на экономику и снижением общей эффективности использования бюджетных средств. Отсюда сбалансированность бюджета -- обязательное требование, предъявляемое к составлению и утверждению бюджета. Сбалансированность бюджета призвана обеспечить нормальное функционирование органов власти всех уровней. Несбалансированность даже небольшой части бюджетов ведет к задержке финансирования государственных и муниципальных заказов, к сбоям в системе сметно-бюджетного финансирования, порождая неплатежи в народном хозяйстве страны. Именно поэтому сбалансированность бюджета особенно важна для России, где финансовое положение в период проведения реформ характеризовалось острой нехваткой бюджетных ресурсов из-за кризисного состояния экономики.

В ходе исполнения бюджета  сбалансированность достигается с  помощью: введения процедуры санкционирования бюджетных расходов; строгого соблюдения установленных лимитов бюджетных  обязательств, ориентированных на реально  поступающие доходы; определения  оптимальных сроков осуществления  расходов; использования механизма  сокращения и блокировки расходов бюджета; совершенствования системы бюджетного финансирования на основе постепенного прекращения дотирования предприятий  и введения полной имущественной  ответственности экономических  субъектов за выполнение взятых обязательств перед государством и партнерами; мобилизации дополнительных резервов роста бюджетных, доходов; последовательного  проведения финансового контроля за целевым, экономным и эффективным  расходованием бюджетных средств; оказания финансовой помощи, в разных ее формах другими бюджетами; использования  бюджетных резервов и т.д.

В России принцип сбалансированности бюджета определен в Бюджетном  кодексе в качестве одного из основных принципов построения бюджетной  системы. Его претворение в жизнь  позволит прекратить распространенную в 90-е гг. практику составления и  утверждения фактически несбалансированных бюджетов, особенно на субфедеральном и муниципальном уровнях. На стадии составления проектов бюджетов реализация принципа сбалансированности бюджета  обеспечивается благодаря полному  и последовательному соблюдению другого принципа - общего (совокупного) покрытия расходов бюджета, причем данный принцип должен соблюдаться при планировании не только годовых назначений бюджета, но и при внутригодовом (поквартальном, помесячном) распределении бюджетных доходов и расходов.

В настоящее время сбалансированность бюджета должна обеспечиваться на каждом уровне управления усилиями и профессиональным мастерством работников соответствующего органа власти. Большое значение в  этих условиях приобретают устойчивость бюджета и ответственность финансового  органа за ее обеспечение.

1.3 Формы и методы  бюджетного регулирования их  роль и значение

Начиная анализ форм и методов  бюджетного регулирования, прежде всего  выделим методы государственного воздействия  на экономику, которые, как полагают специалисты, можно сгруппировать  следующим образом:

1. косвенные методы финансового и денежно-кредитного регулирования, включающие:

- налоговую политику (установление  налоговых ставок и предоставление  налоговых льгот);

- амортизационную политику (установление норма амортизации,  индексация амортизационных отчислений, ускоренная амортизация);

- кредитную политику (регулирование  учетной ставки, осуществляемое  Центральным банком; установление  и изменение размеров минимальных  резервов, которые финансовые институты  страны обязаны хранить в Центральном  банке и т.п.);

- таможенную политику (установление  экспортно-импортных таможенных  пошлин).

2) прямое государственное финансовое регулирование - распределение бюджетных инвестиций, дотации (плановой передачи средств из вышестоящих бюджетов абсолютной сумме), субвенций (целевая передачи средств) и субсидий (предоставление средств другому бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов) в случаях, когда на территориях не имеется достаточного налогового потенциала и поэтому не имеется возможности отрегулировать территориальные бюджеты за счет отчислений от налогов,

3) методы регулирования производственной деятельности - заказы на поставки продукции и выполнение работ для государственных нужд, квотирование и лицензирование.

4) государственное предпринимательство - участие в управлении предприятиями смешанной формы собственности с долей акций, принадлежащих государству. Для эффективной реализации экономической политики важно обеспечить комплексность и взаимоувязанность всех мер государственного воздействия на экономику. Они должны формироваться и обобщаться в едином пакете документов, отражающих социально-экономическую стратегию государства.

Бюджетное регулирование  осуществляется как в правовой, так  и неправовой форме.

Правовая форма заключается  в мобилизации, распределении и  использовании финансовых ресурсов. Для реализации этой формы государство  использует финансово-правовые акты.

Методами бюджетного регулирования являются:

а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему;

б) установление собственных (постоянно закрепленных) доходов  для каждого звена бюджетной  системы;

в) установление налогов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие  в целях сбалансирования последних. Данные налоги принято именовать  «регулирующие налоги»;

г) сбалансирование нижестоящего бюджета путем оказания ему финансовой помощи из вышестоящего бюджета на основе безвозвратного предоставления денежных средств (дотация, субвенция, субсидия);

д) межбюджетное кредитование в виде бюджетного кредита или  бюджетной ссуды;

е) сокращение бюджетных  расходов, включая секвестирование.

Основным методом бюджетного регулирования является установление твердо закрепленных и регулирующих доходов.

Закрепленные доходы - это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет. Перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен в главах 7,8 и 9 БК РФ.

Регулирующие доходы бюджетов - это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансированности его доходов и расходов, в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год (ст. ст. 48, 63 БК РФ).

Так, федеральный бюджет уступает бюджету право на зачисление денежных сумм, собранных на территории данного региона в результате уплаты налогов, отнесенных к федеральным. В этом случае федеральный налог  становится регулирующим доходом бюджета  субъекта Российской Федерации. Отметим, что практика бюджетной деятельности «подсказала» какие из видов федеральных налогов наиболее удобно использовать в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, т. е. наработаны определенные стандарты при использовании налогов в роли методов бюджетного регулирования.

Аналогичным образом осуществляется бюджетное регулирование в связке «бюджет субъекта Российской Федерации - местный бюджет»: бюджет субъекта Российской Федерации уступает местному бюджету право на зачисление денежных сумм, собранных на территории данного муниципалитета в результате уплаты налогов, отнесенных к налогов субъектов Российской Федерации. В этом случае налог субъекта Российской Федерации становится регулирующим доходом местного бюджета. Кроме того, бюджет субъекта Российской Федерации может передать местному бюджету доходы, которые получит от федеральных налогов, переданные бюджету субъекта Российской Федерации в качестве регулирующего дохода. В результате будет иметь место вторичное перераспределение федеральных налогов, с преобразованием их из регулирующего дохода бюджета субъекта Российской Федерации в регулирующий доход местного бюджета.

Поскольку размер регулирующего  налога, идущего на нужды нижестоящего бюджета, выражается в процентах  от общей суммы этого налога, собранной  на данной территории, то в практике бюджетной деятельности этот метод  бюджетного регулирования именуется  как метод установления процентных отчислений от регулирующих налогов.

Если названные методы оказались недостаточными для достижения сбалансированности конкретного бюджета, применяются методы оказания прямой финансовой поддержки (ст. 44 БК РФ) из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме  дотации, субвенции или субсидии.

В отличие от дотации субвенция  предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение  определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или  использования не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

Субсидию объединяет с  субвенцией то, что оба вида предоставления денежных средств носит целевой  характер, а также то, что они  осуществляются на безвозвратной и  безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или  иного мероприятия или бюджетной  программы нижестоящего звена бюджетной  системы, т. е. в данном случае часть  расходов будет покрываться вышестоящим  бюджетом, а часть - нижестоящим.

Трансферт- наряду с традиционными методами бюджетного регулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.

Предоставление денежных средств из вышестоящего бюджета  нижестоящему в процессе бюджетного регулирования может быть осуществлено и на возвратной основе, т. е. посредством  кредитования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации говорит в данном случае о двух формах кредитования: бюджетном кредите и бюджетной ссуде.

Отличие бюджетной ссуды  от бюджетного кредита заключается  лишь в сроке предоставления денежных средств на заемной основе: в определении  бюджетного кредита этот срок не упомянут, в определении бюджетной ссуды  он оговаривается (не более шести  месяцев).

Существует практика, когда  вышестоящий бюджет берет на финансирование расходов нижестоящего бюджета. Обычно это осуществляется в рамках общефедеральных целевых программ.

Наконец, если в процессе исполнения бюджета выясняется, что  имеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестирование бюджетных расходов». Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит данного понятия, но то, что в практике бюджетной деятельности сокращение расходов бюджета реально применяется как метод бюджетного регулирования, сомнения не вызывает.