Бюджет и бюджетная система государства. Развитие бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации в современных условия

Межбюджетные отношения  обусловлены действием двух основных факторов. Во-первых, как часть распределительных  отношений они порождены неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов по регионам страны. Во-вторых, их наличие связано с  функционированием органов государственной  власти и местного самоуправления, обеспечивающих иерархические интересы граждан. Федеральное устройство государства  вносит существенную специфику в  функционирование финансовой системы, определяя круг доходных и расходных  полномочий как центральной власти, так и властей субъектов Федерации.

Межбюджетные отношения  тесно связаны с региональной политикой. Финансовая составляющая региональной политики не ограничивается межбюджетными  отношениями и включает в себя инвестиции из федерального бюджета, а  также основную часть его прямых расходов (средства федерального бюджета  расходуются на конкретных территориях).

В экономической литературе неоднократно высказывалось мнение, что спецификой России является сочетание  высокой степени децентрализации  финансовых ресурсов (как по доходам, так и по расходам) со значительной централизацией на федеральном уровне принятия решений в сфере финансов, в том числе при определении  расходных полномочий региональных властей. Речь идет о том, что почти  половина доходов консолидированного бюджета России приходится на доходы территорий. Однако доходы, определяемые и управляемые непосредственно  региональными властями, составляют лишь 15% их совокупных доходов. Остальная  часть приходится на федеральные  налоги, поступающие в территориальные  бюджеты. В отличие от нашей страны в других государствах федеративного  типа (США, Канада, Бразилия, Индия, Мексика) высокая доля доходов субнационального уровня в консолидированном бюджете  сочетается с широкими полномочиями региональных властей в сфере  определения доходных источников и  осуществления расходов. Некоторые  исследователи рассматривают данный аспект отечественной бюджетной системы как недостаток. Отмечается, в частности, что сосредоточение налоговых полномочий у федерального центра резко ограничивает самостоятельность региональных бюджетов, сковывает инициативу местных властей и лишает их возможности эффективно влиять на налоговые поступления.

В наше время межрегиональное  перераспределение ресурсов, осуществляемое через федеральный бюджет, недостаточно нацелено на стимулирование экономического роста в конкретных субъектах  Федерации. Ресурсы в основном выделяются отраслям, и их использование слабо  учитывает возможности территориального развития. Повышение эффективности  прямых расходов федерального бюджета  в регионах возможно по следующим  направлениям: распределение ресурсов в целях достижения максимального  значения мультипликатора расходов; учет региональных потребностей при  выполнении целевых федеральных  программ научно-технического развития; усиление роли государственного сектора  в создании "точек роста" в  конкретных территориях.

Из вышеизложенного можно сделать вывод о нарушении принципов сбалансированности и самостоятельности бюджетов субъектов РФ.

3.2. Пути и перспективы совершенствования межбюджетных отношений

Сложившаяся в России система  межбюджетных отношений, несмотря на проведенные  в 1990-х гг. реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма  и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.

Проблемами межбюджетных отношений остаются:

• высокая централизация налоговых доходов в федеральном бюджете;
• зависимость региональных и местных бюджетов от регулирующих доходов и финансовой помощи из вышестоящего бюджета;
• отсутствие четкой и прозрачной методологии расчета финансовой помощи региональным и местным бюджетам;
• наличие "нефинансируемых федеральных мандатов";
• высокая дифференциация территорий по социально-экономическому развитию;
• низкое качество управления региональными и муниципальными финансами;
• "иждивенческий" характер межбюджетных отношений, отсутствие стимулов повышения бюджетной обеспеченности.

Исходя из этого основными  задачами реформы межбюджетных отношений  в РФ являются:

• упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;
• четкое разграничение расходных полномочий и сокращение "нефинансируемых мандатов";
• четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
• отмена регулирующих доходов бюджета;
• формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
• повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

Современный этап развития межбюджетных отношений, начавшийся с 1990 г., следует конкретизировать. В последнее время произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Основные этапы развития межбюджетных отношений реализованы  в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг. и Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2012 г.

Принятые в 2003 г. Федеральные  законы от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный  закон "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также подготовленные и принятые в соответствии с ними Федеральные  законы от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (далее - Федеральный закон № 120-ФЗ) и от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменении в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.⁸

В 2004-2005 гг. была сформирована новая региональная база регулирования  межбюджетных отношений в субъектах  Федерации, которым предстояло сделать  выбор между различными вариантами перехода к новой системе межбюджетных отношений.

Такими вариантами являлись:

• "консервативный": сохранение на 2012 г. сложившейся системы межбюджетных отношений;
• "ограниченно-реформаторский": введение отдельных элементов новой системы межбюджетных отношений;
• "умеренно-реформаторский": создание основ новой системы межбюджетных отношений с сохранением отдельных элементов (принципов) их традиционного регулирования;
• "реформаторский": переход к новой системе межбюджетных отношений ⁹

Каждый из этих вариантов  имеет свои преимущества и недостатки (табл.1).

Таблица 1. Сравнение вариантов перехода к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ

В результате упорядочено  бюджетное устройство субъектов  РФ, сформированы принципы разграничения  полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной  власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, установлено стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней, определены принципы формирования и распределения  межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и  местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.

Вместе с тем, по мере развития финансовых взаимоотношений в РФ между органами власти всех уровней  реализация нового бюджетного законодательства требует проведения дополнительной работы в направлении как совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения качества и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Перспективами развития межбюджетных отношений являются:

• укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований;
• создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
• создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
• содействие субъектам РФ в рамках реализации реформы местного самоуправления;
• оказание методической и консультационной помощи субъектам РФ;
• повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов ¹⁰.
• Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений.

По мере реализации Концепции  реформирования бюджетного процесса, принятой в 2004 г., назревала разработка Концепции повышения эффективности  межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации  в 2006-2008 гг. Этот документ был одобрен  распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р.

Цель разработки Концепции - существенное повышение эффективности органов государственной власти и местного самоуправления по реализации их бюджетных полномочий в части удовлетворения спроса граждан страны на бюджетные услуги. Раньше аналогичная Концепция принималась на 1999-2001 гг. в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма на период до 2012 г.

Достижение указанной  цели связывается с решением следующих  задач:

1. Укрепление финансовой  самостоятельности субъектов Российской  Федерации. Для этого предполагается  повышение стабильности налогового  и бюджетного законодательства, на основе чего возможно среднесрочное  планирование и решение на  каждом уровне бюджетной системы  стратегически важных задач. Стабильность  налогового и бюджетного законодательства  позволит поставить на прочную  основу планирование собственных  доходов бюджета каждого уровня  бюджетной системы, постепенно  повысить функциональную роль всех фондов, формируемых в рамках межбюджетных отношений. В условиях названной стабильности более обоснованно и достоверно можно определять бюджетную обеспеченность. С учетом вступления в силу федеральных законов о разграничении полномочий между органами власти разных уровней предполагается разграничить источники финансирования инвестиционных мероприятий на каждом уровне управления.

2. Создание стимулов для  роста доходов в бюджеты субъектов  Феде-рации и муниципальных образований. Это станет возможным при условии установления зависимости поступлений в региональные бюджеты из федерального бюджета с учетом роста доходности этих бюджетов. В частности, высокодотационные регионы, финансовая помощь которым находится в пределах от 20 до 60% объема их собственных доходов, будут ограничиваться в расходах на содержание органов власти и оплату труда чиновников. Регионы, финансовая помощь которым составляет свыше 60% от их собственных доходов, вынуждены будут заключать с федеральным центром в лице Министерства финансов РФ соглашения, предусматривающие повышение эффективности использования бюджетных средств и изыскание собственных доходов бюджета. Все это предполагается оценивать на основе ежегодных проверок исполнения бюджетов субъектов Федерации Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

3. Повышение прозрачности  межбюджетных трансфертов на  основе публичного раскрытия  информации о финансах каждого  уровня управления - от федерального до муниципального. Предполагается радикальное улучшение независимой экспертизы управления финансами и эффективностью бюджетных расходов каждого уровня бюджетной системы. В настоящее время контрольно-счетные органы, формируемые законодательными (представительными) органами каждого уровня, не уполномочены проводить аудит эффективности. Потребуется внесение соответствующих изменений в бюджетное законодательство. Возможна и организация соответствующих независимых аудиторских фирм.