Антимонопольное законодательство в России

Первым и наиболее значительным успехом команды реформаторов следует признать разработку, согласование и принятие правовой нормативной  базы, которая начнет (хотя формально  уже начала) регулировать рынок железнодорожных  перевозок в стационарном экономическом режиме. Четыре федеральных закона, среди которых, конечно, следует выделить Устав железнодорожного транспорта, прежде всего, дают возможность нормально выстраивать систему отношений между субъектами рынка.

Основная критика концепции  новой законодательной базы в сфере взаимоотношений на рынке перевозок сфокусирована на нормативно допускаемом совмещении (по отношению к ОАО «РЖД») инфраструктурной и перевозочной деятельности. Главный лозунг оппонентов заключается в том, что любые правила недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре ОАО "Российские железные дороги" все равно дают преимущества последнему выступить еще и в качестве перевозчика.

Но если как следует  задуматься, то что в этом плохого? Разве у нас в России уже  есть по-настоящему сильные и независимые перевозчики с вагонами и локомотивами? А чем будут отвечать новые перевозчики перед грузовладельцами и другими субъектами рынка за несохранные перевозки? Получается, что в обозримом будущем именно ОАО "РЖД" станет своего рода главным гарантом стабильного развития рынка железнодорожных транспортных услуг. По крайней мере, такая ситуация будет сохраняться до тех пор, пока у нас не появится класс фактических (а не договорных) и действительно сильных перевозчиков. Вот тогда и надо будет проводить антимонопольное регулирование рынка.

К заслугам реформаторов следует также отнести тихую  победу над суррогатными образованиями  на рынке - операторскими компаниями. Произошло это практически незаметно. Не стали объявлять операторов вне закона. Но сначала не дали монополизировать наиболее прибыльные направления перевозок. А потом ввели в действие новый Прейскурант N10-01. С вагонной составляющей в 15,4% от общего уровня тарифа операторское движение окончательно умрет в момент необходимой реновации вагонного парка, приобретенного операторами по бросовым ценам при прежнем руководстве отрасли. А вот потом следует поднять размер вагонной составляющей для того, чтобы реальные перевозчики смогли приобретать и эффективно эксплуатировать подвижной состав. Опыт подобных реформ в западноевропейских странах показывает, что аналогичные ОАО "РЖД" национальные структуры достаточно эффективно и осуществляют перевозки, и управляют ими, забирая на себя наибольшую емкость рынка.

Оценивать положительную  значимость введения в действие нового Прейскуранта N10-01 можно хотя бы еще и по двум следующим аспектам. Во-первых, наконец-то Россия ушла от двух тарифных систем, действие которых было несправедливо по отношению к отечественным экспортерам и импортерам. Во-вторых, положен конец финансовым злоупотреблениям и незаконным перекачкам валютных средств. Теперь было бы логичным отменить третий раздел прейскуранта (тарификация внешнеторговых перевозок через погранстанции) и справедливо приравнять внешнеторговые перевозки к любым другим, отказавшись от пресловутого принципа "выравнивания транспортных составляющих в контрактной цене товара".

Очевидно, что со временем ОАО "РЖД" превратится в современную  полноценную корпорацию: то есть будет  не только владеть акциями своих дочерних предприятий, но и реально управлять ими. Следовательно, надо определиться с сегментами железнодорожного бизнеса, которые необходимо выделить из ОАО "Российские железные дороги" в первую очередь. Наверное, таковыми станут акционерные компании по секторам грузовых перевозок - наиболее прибыльных в отрасли. В итоге будут, конечно, созданы и иные секторальные перевозочные компании, в том числе и с убыточным бизнесом (пассажирские, пригородные и др.). Разделение бюджетов позволит ОАО "РЖД" аргументированно доказывать и требовать возмещения от государства понесенных компанией расходов от убыточных, но социально необходимых перевозок.

Однако последующая  реорганизация ОАО "РЖД" должна исключать проявления корпоративного протекционизма, по крайней мере, в  его очевидных формах. Например, образование в августе 2003 года ГУ "Трансконтейнер МПС России", по мнению экспертов, нанесло серьезный удар по имиджу реформы. Нынешнему филиалу ОАО "РЖД" были вменены функции распределителя хозяйственной деятельности в наиболее динамично развивающемся и прибыльном секторе отрасли - контейнерных перевозках. Функции планирования, управления, регулирования и контроля, переданные этой структуре, позволяют волюнтаристским путем выделить очередных лидеров транспортно-экспедиторского бизнеса, через которых пойдут основные контейнеропотоки, главным образом международные.

Совмещение  ОАО «РЖД» функций распределения  пропускной способности железнодорожной  инфраструктуры и перевозок, - дает широкие возможности вертикально-интегрированной  компании препятствовать доступу на рынок новых участников. Действующее антимонопольное законодательство не дает возможности оказывать серьезные препятствия доминирующей на рынке традиционной компании в деятельности по вытеснению независимых конкурентов с рынка. Пример такого рода предоставляет конфликт между Министерством путей сообщения, а затем ОАО «Российские железные дороги», с одной стороны, и ОАО «Золотое звено», с другой стороны.

АО "Золотое  звено" было учреждено в 1992 г. Дальневосточной  железной дорогой, бывшим министерством путей сообщения РФ, работниками железнодорожного транспорта, а также местными органами исполнительной власти для строительства и эксплуатации российско-китайского участка железной дороги между станциями Камышовая Хасанского района Приморья и Хуньчунь китайской провинции Цзилинь. В собственности компании находятся станция Камышовая, российский участок подъезда к пограничному пункту протяженностью 20,3 км от госграницы до основной магистрали, небольшое количество вагонов и тепловоз. Большая часть акций (более 65%) этой компании распылена между физическими и юридическими лицами, РЖД принадлежит лишь 13,85%. Изначально "Золотое звено" добивалось права осуществлять операторскую деятельность наравне с РЖД (ранее МПС) и получать доход от взимания тарифа за пользование полотном. Однако в РЖД так и не признали за частной веткой статуса дороги общего пользования.

«Золотое звено» стало первым хозяйствующим субъектом  в России, владеющим на праве собственности  не только железнодорожной инфраструктурой, поездами и подвижным составом, но и построенными за счет акционерного общества железнодорожными путями. Однако грузоотправители и грузополучатели не имели возможности с любой станции сети федеральных железных дорог отправить груз через железную дорогу «Золотое звено», так как пограничная станция «Камышовая» не имела сетевого кода и не была внесена в тарифное руководство. Решить  проблему не помогло и включение компании «Золотое звено» в реестр субъектов естественных монополий, которое она явно пыталась использовать как своеобразную защиту от «РЖД».

Из обзора дел  о нарушении Министерством путей  сообщения антимонопольного законодательства за 2008 г.

Дело № 1 07/202-1 Возбуждено по признакам нарушения п.1 ст.7 Закона о конкуренции в связи с имеющей место конфликтной ситуацией, сложившейся между МПС России и ОАО «Золотое звено», г. Хабаровск, из-за того, что указанному хозяйствующему субъекту не обеспечивается на недискриминационной основе доступ к инфраструктуре федерального железнодорожного транспорта, что не позволяет этой компании осуществлять перевозки в прямом международном железнодорожном сообщении. В течение длительного времени МПС России препятствует доступу ОАО «Золотое звено», являющемуся частной железной дорогой, на рынок транспортных услуг.

На момент рассмотрения дела через погранпереход Камышовая (Российская Федерация) – Хуньчунь (КНР) в Китай было передано лишь 73 вагона с грузом, так как до настоящего времени товарные кассиры не имеют  кода этой пограничной станции и  условий перевозки, что лишает грузоотправителя возможности оформлять на станции отправления груз в международном сообщении в установленном порядке.

ОАО «Золотое звено» в соответствии с Федеральным  законом «О естественных монополиях» (далее – Закон) решением Правления  МАП России от 14.12.2000 г. за № 38/11-4-р включено в Реестр субъектов естественных монополий.

С момента включения  в Реестр деятельность этого хозяйствующего субъекта подпадает согласно указанному Закону под государственное регулирование (ценовое регулирование посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня, определение при необходимости круга потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию или установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения потребностей в услуге в полном объеме). Кроме того, в соответствии со ст.7 Закона должен осуществляться контроль за действиями, совершаемыми с участием или в отношении ОАО «Золотое звено», которые могут иметь своим результатом интересов потребителей услуг.

Вместо того, чтобы в установленном порядке  объявить сетевой код пограничной  станции Камышовая и условия  перевозки, МПС России предлагает передать ему всю инфраструктуру ОАО «Золотое звено», а в противном случае намеревается обанкротить ОАО «Золотое звено», не допуская его к перевозочному процессу.

В соответствии с поручениями Правительства  РФ министерства и ведомства неоднократно рассматривали обращения ОАО  «Золотое звено». МАП России в 2008 г. выдал МПС России предписание с требованием прекратить нарушения пункта 1 статьи 7 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», которым федеральным органам власти запрещается создавать дискриминирующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, ограничивая конкуренцию на товарных рынках. МПС России предпринимало попытку оспорить выданное предписание в суде, однако Арбитражный суд г. Москвы весной 2008 г. отказал в иске и оставил выданное предписание в силе.

После реформы  системы управления железнодорожным  транспортом и отделения ОАО «РЖД» от регулирующего органа ответчиком по продолжающимся антимонопольным делам стало ОАО «Российские железные дороги», а сами дела возбуждались по статье 5 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» за злоупотребление доминирующим положением.  Тем не менее, систематические предписания антимонопольного органа так же систематически не выполнялись. 

Из решения  Арбитражного суда г. Москвы  по обжалованию ОАО «РЖД» решения и предписания ФАС России от 3 июля 2009 г.

Своим решением ФАС России признала ОАО «РЖД», филиал ОАО «РЖД» - Дальневосточную железную дорогу (далее ДВЖД) нарушившими  п.1 ст. 5 закона «О конкуренции и ограничении  монополистической деятельности на товарных рынках» (далее Закон о  конкуренции).

Нарушение выразилось в создании препятствий филиалом ОАО «РЖД» - ДВЖД доступу ОАО «Золотое звено» на рынок грузовых железнодорожных перевозок в прямом международном сообщении через российско-китайскую границу - международный пограничный перевод Камышовая - Хуньчунь, принадлежащей ОАО «Золотое звено».

При этом в решении  ФАС России было указано, что данные действия филиала ОАО «РЖД» - ДВЖД выразились в отказе от продления  временного соглашения «О порядке обмена вагонами и контейнерами между Дальневосточной  железной дорогой и ОАО «Золотое звено», а также в незаключении с ОАО «Золотое звено» иного соглашения в порядке статьи 11 Федерального закона «о железнодорожном транспорте в российской федерации» (далее -  закон о железнодорожном транспорте).

По итогам рассмотрения дела комиссия ФАС России предписала филиалу ОАО «РЖД» - ДВЖД заключить с ОАО «Золотое звено» соглашение в порядке статьи 11 закона о железнодорожном транспорте и до момента заключения соглашения продлить действие Временного соглашения.

В ходе рассмотрения дела было установлено, что в связи с отсутствием договорных отношений между двумя владельцами инфраструктур - ОАО «РЖД» и ОАО «Золотое звено» - заявки на перевозку грузов формы ГУ -12 через пограничный переход Камышовая, подаваемые клиентами ОАО «Золотое звено» в соответствии с подразделениями ЦФТО ОАО «РЖД», не согласовываются, что полностью парализует хозяйственную деятельность ОАО «Золотое звено», причиняя тем самым ему убытки.

Указанные действия ОАО «РЖД» создают препятствия  доступа ОАО «Золотое звено» на рынок услуг перевозки грузов в прямом международном сообщении.

Арбитражный суд  города Москвы своим решением подтвердил правомерность решения и предписания  ФАС России в отношении ОАО  «РЖД», филиала ОАО «РЖД» - ДВЖД.

В 2006-2009 гг. участники рынка разделяли предположение о том, что ОАО «Российские железные дороги» в итоге приобретет имущественный контроль над компанией «Золотое звено», и таким образом конфликт будет разрешен. Однако до сих пор «Российским железным дорогам» принадлежит существенный, но не контрольный пакет акционерного общества.

В начале 2010г. Фонд имущества Приморского края выставляет на аукцион 2,7% акций ОАО «Золотое звено».

По мнению экспертов, перспектива разрешения конфликта  связана почти исключительно  с передачей инфраструктуры «Золотого звена» в эксплуатацию «РЖД». Заметим, что тем самым доминирующий на рынке субъект естественной монополии отстоит  свое право оставаться монополистом.

Подводя итоги: дело компании «Золотое звено» и «Российских железных дорог» показывает, что отраслевые органы регулирования естественных монополий и крупные компании остаются более влиятельными, нежели антимонопольный орган. В случае возникновения конфликтов между ними антимонопольному органу не удается отстоять свою позицию в течение многих лет, даже при условии неоднократных положительных судебных решений.

Надо сказать, что сейчас РЖД существенно ограничена в  возможностях ценовой конкуренции  – есть тарифы на перевозки, регулируемые государством. Однако есть несколько  «но». Руководство РЖД стремится часть сегментов железнодорожных перевозок вывести из-под действия антимонопольного законодательства, а во-вторых, успешно применяет методы административного давления на конкурентов, связанные с возможностью регулировать допуск частных вагонов к железнодорожной инфраструктуре. Составы РЖД, по словам участников рынка, в первую очередь подаются под разгрузку и выгрузку, быстрее отправляются со станций, а ремонт частного подвижного состава в депо, принадлежащих РЖД, осуществляется по «специальным» калькуляциям затрат.