Антимонопольное законодательство в России

По фактам нарушения требований статей 17 и 18 Закона «О конкуренции...» антимонопольными органами возбуждаются судебные дела о признании действий по созданию, слиянию, присоединению и ликвидации коммерческих организаций неправомерными, а сделок по приобретению акций и имущества - недействительными. В соответствии с  положениями названного закона антимонопольные органы ограничивают возможности осуществления монополистической деятельности крупными хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на товарных рынках, при переходе под контроль частных инвесторов.

При выдаче согласия на получение  контроля над хозяйствующими субъектами монополистами антимонопольные  органы выставляют конкретные требования к приобретателям контрольных пакетов  акций.

Антимонопольные органы осуществляют также предварительный контроль за формированием объединений коммерческих организаций (союзов и ассоциаций), создаваемых в целях координации предпринимательской деятельности участников. Основная задача антимонопольного контроля здесь - максимальное затруднение условий заключения противозаконных картельных соглашений.

Коммерческие и некоммерческие организации могут обжаловать решения  федерального антимонопольного органа (территориального) органа. В случае, если заявитель не получит на свое ходатайство (заявление об уведомлении) ответа от федерального антимонопольного органа (территориального органа) ответа в 60-ти дневный срок, со дня получения этого ходатайства указанный органом, либо не согласен с принятым решением этого органа, он вправе обратиться в суд или арбитражный суд за защитой нарушенных прав для обжалования решения о принудительном разделении коммерческих организаций или выделении из их состава на базе структурных подразделений [6, c. 160].

 

Глава 2. Основные нововведения в сфере защиты и развития конкуренции

2.1. Системные изменения в антимонопольном законодательстве

 

Системные изменения  в антимонопольном законодательстве можно свести к следующему [21, c. 84]:

Во-первых, с принятием  закона «О защите конкуренции» (2006) произошло  объединение в рамках одного закона норм, регламентирующих антимонопольный контроль не только рынка товаров, но и финансовых услуг, что позволяет снизить издержки правоприменения (в частности, решение проблемы разграничения сфер компетенции в отношении рынка срочных контрактов, инфраструктурных услуг на финансовых рынках и т.п.). Таким образом, в сфере компетенции антимонопольных органов оказываются все рынки за исключением рынка труда. Такой подход соответствует лучшей мировой практике.

Антимонопольное законодательство направлено на пресечение и предупреждение определенных типов действий и соглашений. С этой точки зрения не имеет принципиального значения, где они происходят. Самое главное, что если оно попадает в список тех типов действий, которые запрещены, или в список соглашений, которые запрещены, то это является предметом антимонопольного разбирательства и преследования. Вместе с тем внимательное изучение закон «О защите конкуренции» приводит к выводу, что некоторые различия всё равно сохранились, и там есть оговорки, связанные со спецификой финансовых услуг.

Во-вторых, появление  новой главы, в которой регламентируются процессуальные вопросы (гл.9). Антимонопольные  разбирательства зачастую требуют  комбинирования норм из трех сфер: уголовно-процессуальной, арбитражно-процессуальной и  гражданско-процессуальной.

В-третьих, регламентация  обеспечения конкуренции при  осуществлении торгов и отбора финансовых организаций, предоставления государственной  и муниципальной помощи (гл.4). Положения  о государственных закупках (включая отбор финансовых организаций) выделены в специальную главу. Правда, отсутствуют требования о соблюдении условий конкуренции при осуществлении закупок для нужд субъектов естественных монополий. Положения о государственной и муниципальной помощи впервые включены в закон, что можно считать существенным прогрессом (хотя данный вопрос в других странах регулируется специальным законами).

2.2. Частные изменения в антимонопольном законодательстве

 

Функции Федеральной  антимонопольной службы (ФАС) представлены на рисунке 2.1:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 2.1 - Функции Федеральной антимонопольной службы РФ

 

Наряду с системными изменениями  с принятием закона «О защите конкуренции» произошли частные, но очень важные с точки зрения конечных результатов  конкурентной политики [23, c. 38].

1. Сфера антимонопольного  регулирования. Произошло расширение сферы антимонопольного регулирования за счёт как новых типов отношений (например, государственная помощь), так и новых участников рынка (например, государственных внебюджетных фондов).

2. Предварительный контроль  сделок экономической концентрации. Ежегодно число дел по предварительному согласованию достигало 24 тыс., в то время как общее число дел о нарушении антимонопольного законодательства составляло не более 6 тыс.

3. «Три списка» действий (соглашений), общие (групповые) исключения. Виды действий (соглашений): разрешенные, запрещенные как таковые, разрешенные на основе правила взвешенного подхода. Более последовательное применение правила взвешенного подхода (общие исключения)

4. Коллективное (совместное) доминирование. Согласно пункту 3 статьи 5 закона «О защите конкуренции», в котором раскрываются некоторые характеристики коллективного доминирования, доминирующим признается положение каждого хозяйствующего субъекта из нескольких хозяйствующих субъектов (за исключением финансовой организации), применительно к которому выполняются в совокупности следующие условия:

1) совокупная  доля не более чем трех хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, превышает пятьдесят процентов, или совокупная доля не более чем пяти хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, превышает семьдесят процентов (настоящее положение не применяется, если доля хотя бы одного из указанных хозяйствующих субъектов менее чем восемь процентов);

2) в течение  длительного периода (в течение не менее чем одного года или, если такой срок составляет менее чем один год, в течение срока существования соответствующего товарного рынка) относительные размеры долей хозяйствующих субъектов неизменны или подвержены малозначительным изменениям, а также доступ на соответствующий товарный рынок новых конкурентов затруднен;

3) реализуемый  или приобретаемый хозяйствующими  субъектами товар не может  быть заменен другим товаром  при потреблении (в том числе  при потреблении в производственных  целях), рост цены товара не обусловливает соответствующее такому росту снижение спроса на этот товар, информация о цене, об условиях реализации или приобретения этого товара на соответствующем товарном рынке доступна неопределенному кругу лиц.

Изначально особенностью российского антимонопольного законодательства, по сравнению с большинством зарубежных стран, служила гораздо более широкая сфера применения. Помимо крупных компаний, способных оказывать отрицательное влияние на условия конкуренции, в число объектов входят и органы государственной власти.

В дополнение к нормам о незаконности ограничений конкуренции  со стороны органов власти (в том  числе ограничивающих конкуренцию  соглашений между органами власти и  участниками рынка) новый закон вводит новые нормы в отношении государственной помощи. В данном случае нельзя говорить об эффективности правоприменения, поскольку до сих пор государственная помощь просто не была объектом антимонопольного регулирования. Однако можно сделать некоторые выводы о том, каким образом ожидаемые издержки правоприменения соотносятся с оптимальными. 

Законом вводится режим  предварительного согласования каждого  акта государственной помощи. В течение  двух месяцев антимонопольный орган  должен принять решение о допустимости помощи, сопоставив её положительные результаты с отрицательным влиянием на конкуренцию. Сам закон также вводит критерии деления государственной помощи на допустимую и недопустимую. Однако предварительного согласования в антимонопольном органе требует даже допустимая государственная помощь, если её предоставление не предусмотрено законами РФ и субъектов федерации, правовыми актами муниципальных образований и если предоставляется не за счет резервного фонда.  Для сравнения – в ЕС в отношении государственной помощи действует система «трёх списков», при которой помощь делится на допустимую, недопустимую и требующую предварительного анализа. Легко заметить, что в нормах российского закона возможность применения взвешенного подхода  ex ante  использована далеко не полностью.

Сама государственная помощь определяется в законе очень широко - как «предоставление органами исполнительной власти хозяйствующим субъектам преимуществ, обеспечивающим более выгодные условия конкуренции на рынке». В условиях невозможности  определить все типы государственной помощи, п.2 ст.19 идет от противного – содержит определение того, что не включается в это понятие [11, c. 40].

Масштабы влияния новых  норм на конкуренцию оценить пока сложно. Пока неясно, сможет ли справиться антимонопольный орган с задачей  предварительного согласования государственной помощи, если число согласований будет достаточно велико (этого можно ожидать при используемом широком определении государственной помощи). Именно слишком широко определенный объект предварительного контроля слияний привел к низкой эффективности этого направления деятельности; сложно утверждать, что для предварительного анализа государственной помощи такой результат исключен.

Можно заметить, что, вводя  нормы о незаконности ограничивающей конкуренцию государственной помощи, законодатель не использовал важную возможность снизить издержки правоприменения. Закон не содержит требования прозрачности системы предоставления государственной помощи, хотя именно при таком условии выше вероятность раскрытия информации о государственной помощи, ограничивающей конкуренцию. Никто не располагает большими стимулами для квалификации государственной помощи как ограничивающей конкуренцию и незаконной, нежели конкуренты получателя государственной помощи.

 

Глава 3. Антимонопольное регулирование деятельности ОАО «Российские железные дороги»

 

С образованием ОАО «Российские железные дороги» процесс реформирования железнодорожной отрасли фактически стал необратимым. Однако пока остается без ответа основной вопрос: действительно ли железные дороги страны нуждаются в разгосударствлении?

Куда приведет нас  в итоге новая крупнейшая железнодорожная  корпорация мира? Такие показатели, как $60 млрд. в качестве оценки основных фондов, почти 8% вклада в ВВП России и более 80% грузооборота страны, говорят о многом, но не о главном. Сегодня, по большому счету, все-таки пока не слишком ясно, зачем было создано ОАО «Российские железные дороги». Если отвлечься от банальных и понятных для обывательского уха формулировок типа "повышение экономической эффективности деятельности отрасли", "создание условий для инвестиционной привлекательности" и т.п., то основной вопрос о необходимости разгосударствления железных дорог страны остается пока без ответа. Хотя многие склонны считать, что все дело в перераспределении самого большого из оставшихся кусков государственной собственности.

Только поняв реальные цели создания ОАО «РЖД», можно будет прогнозировать дальнейшие шаги в реформировании отрасли.

В одном из последних  публичных выступлений президент ОАО «РЖД» заявил, что отсутствие видимых отличий в результатах деятельности прежнего МПС России и нынешней акционерной компании является хорошим признаком положительных результатов первого и начала второго этапов структурной реформы. А пока действительно ничего не происходит. Или почти ничего, за исключением смены вывесок и распределения портфелей.

Несомненно, положительным следует считать сохранение МПС России в качестве федерального органа исполнительной власти на железнодорожном транспорте. Рушить такое в одночасье нельзя. «Государство в государстве», как всегда величали МПС, не может стать - по крайней мере, сейчас - губернией в составе конфедерации, по принципу которой в свое время был сформирован Минтранс России. В будущем это положение изменится, но для этого должно пройти какое-то время. Никто же сегодня не задумывается, какие министерства и ведомства регулируют деятельность РАО "ЕЭС России" или ОАО "Газпром".

Критиковать всегда проще, чем делать. Этот постулат не требует доказательств. Только ленивый не выпустил в последние три года ядовитых стрел в сторону реформ и реформаторов российских железных дорог. Тем не менее, уже сегодня есть достижения, не признать которые нельзя. Причем их значимость настолько глобальна, что, останови завтра процесс реформирования, железнодорожный транспорт уже будет работать по нормам и правилам, близким к принятым во всем цивилизованном мире. А это крайне важно, особенно в преддверии присоединения России к Всемирной торговой организации.