Антимонопольная политика: понятие, методы, инструменты

Указанные меры создадут предпосылки для повышения эффективности деятельности предпринимательских структур, осуществляющих постоянное взаимодействие с органами власти в процессе повседневной хозяйственной деятельности.

Президиум ФАС России одобрил и направил в Правительство РФ проект поправок в Федеральный закон «О защите конкуренции».   
Законопроект разработан в целях реализации пункта 25 Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году. Одним из существенных изменений является введение иммунитета в отношении злоупотребления доминирующим положением для хозсубъектов с выручкой менее 400 млн руб. и соглашений между участниками одного рынка (кроме картелей и запрещенных «вертикальных» соглашений) для хозяйствующих субъектов с совокупной выручкой менее 400 млн руб. Иммунитеты не будут касаться естественных монополий, финансовых организаций и компаний с государственным участием.

Одновременно, проектом предложено исключить из статьи 5 Закона о защите конкуренции нормы о том, что доминирующим может быть признано положение хозяйствующего субъекта с долей менее 35 %.

Кроме того, законопроект предусматривает сокращение оснований проведения внеплановых проверок субъектов малого предпринимательства. Так, проверки по заявлению юридических лиц и граждан будут проводиться после согласования с органами прокуратуры. Исключения составят проверки по выявлению картелей. Для них сохранится существующий порядок «внезапных» проверок.

Также проект поправок предусматривает внесение изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании торговой деятельности», исключая из-под регулирования этого закона компании с оборотом менее чем 400 млн рублей.

 

2.3. Перспективы антимонопольного регулирования в 2015 г.

 

В 2015 году планируются существенные изменения в сфере защиты конкуренции, которые будут внесены четвертым антимонопольным пакетом.

Кроме того, на деятельность ФАС России и ее взаимодействие с представителями бизнеса напрямую влияют новая судебная и правоприменительная практика. 

Действующее законодательство выделяет следующие виды антиконкурентных соглашений (ст. 11 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции"; далее – закон о защите конкуренции):

- "горизонтальное" соглашение (или картель), то есть соглашение конкурирующих на одном товарном рынке хозяйствующих субъектов;

- "вертикальное соглашение", то есть соглашение между хозяйствующими субъектами, один из которых приобретает, а другой продает товар (п. 19 ст. 4 закона о защите конкуренции);

- соглашение хозяйствующих субъектов на оптовом и/или розничном рынках электрической энергии;

- иное соглашение (ФАС России расценивает критерии законности того или иного соглашения).

Еще 5-10 лет назад слово "картель" было в диковинку (законодательное закрепление этот термин получил лишь в 2011 году, с принятием Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 401-ФЗ). Теперь же многие юристы и предприниматели знают о картелях не понаслышке в связи с активно практикующимися ФАС России запретами на подобные антимонопольные соглашения. Как правило, участники картеля договариваются между собой относительно одного и/или нескольких из следующих пунктов: ценообразование, сфера влияния, условия продаж, регулирование объемов производства, согласование условий сбыта продукции и др.

По данным ведомства, в прошлом году было выявлено около 240 антиконкурентных соглашений, а в 2013 году – 200. Общая сумма штрафов в 2014 году составила 3,2 млрд руб. против 4 млрд руб. в 2013 году. Одним из наиболее эффективных инструментов, которые практикует ФАС России, являются выездные внеплановые проверки по заявлениям заинтересованных лиц, чьи права могли быть нарушены (например, организации, пострадавшие от антиконкурентных действий другого хозяйствующего субъекта, потребители услуг, которым компания-монополист навязывает невыгодные условия сотрудничества и др.). Только за прошлый год было проведено 39 таких проверок. Большую часть среди выявленных антиконкурентных соглашений составляют именно картели, причем, по сведениям ФАС России, в основной своей массе они представляют собой сговор на торгах, 30% которых – это торги в сфере строительных, ремонтных работ, а также торги в сфере дорожного строительства.

Действующее законодательство выделяет пять безусловных запретов в отношении картелей:

- установление или поддержание цен, скидок, надбавок и/или наценок;

- повышение, снижение или поддержание цен на торгах;

- раздел товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков);

- сокращение или прекращение производства товаров;

- отказ от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями (заказчиками) (ч. 1 ст. 11 закона о защите конкуренции).

За нарушение этих запретов предусмотрено два вида ответственности – административная и уголовная (таблица 2.1). 

Таблица 2.1

Ответственность за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения

Ответственность	Субъект
	Должностное лицо	Юридическое лицо
1	2	3
Административная  ответственность (ч. 1 ст.  14.32 КоАП РФ)	Штраф в размере от 20 тыс. до 50 тыс. руб.	Штраф от 1% до 15% от суммы выручки от реализации товара (работы, услуги) или суммы  расходов на его приобретение либо от 10% до 50% начальной стоимости предмета торгов, но не менее 100 тыс. руб.
		Продолжение таблицы 2.1
1	2	3
	Дисквалификация на срок до трех лет	Штраф в размере от 0,3% до 3% суммы выручки либо размера суммы расходов, но не менее 100 тыс. руб., если сумма выручки от реализации товара (работы, услуги) либо сумма расходов на их приобретение превышает 75% от совокупной суммы выручки правонарушителя или правонарушение совершено на рынке товаров (работ, услуг), реализация которых осуществляется по регулируемым ценам (тарифам)
Уголовная ответственность  (ч. 1 ст. 178 УК РФ) (если в результате  деятельности картеля  причинен ущерб гражданам,  организациям или  государству свыше 10 млн  руб. или получен доход  свыше 50 млн руб.)	Штраф в размере от 300 тыс. до 500 тыс. руб. (или в размере их зарплаты на период от года до двух)	Нет
	Принудительные работы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью до одного года либо без такового
	Лишение свободы на срок до трех лет  (специальный профессиональный статус также может быть приостановлен на аналогичный срок)

 

 

На самом деле таких дел возбуждается немного – к настоящему моменту до суда дошло всего одно уголовное дело в Великом Новгороде, где был доказан сговор о поддержании цен на торгах. Это единственное дело в современной истории, которое закончилось обвинительным приговором (приговор Новгородского районного суда от 14 мая 2014 года по делу №1-349/2014.).За указанное нарушение руководитель компании был привлечен к уголовной ответственности в виде трех лет и восьми месяцев лишения свободы условно, на два года и шесть месяцев лишен права заниматься определенной деятельностью и оштрафован на 300 тыс. руб.  

Остальные дела находятся в стадии расследования. Возникшую судебную практику ведомство намерено использовать в своих интересах, и в текущем году ФАС России направит ряд дел на рассмотрение в суд.   

В 2012 году в антимонопольной сфере появился важный институт – предупреждение, который антимонопольные органы начали использовать как способ быстрого устранения правонарушений (Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 401-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Чаще всего предупреждения выдаются компаниям, злоупотребляющим своим доминирующим положением, а также в случае споров между хозяйствующими субъектами, если речь идет об отказе или уклонении от заключения договора либо о навязывании невыгодных условий. Из 1,5 тыс. предупреждений добровольно исполнено 1,2 тыс. Это значит, что более половины дел урегулируется, не доходя до суда, и нарушенные права восстанавливаются быстрее. 

Предупреждение ФАС России – акт, выражающий требование ведомства прекратить действия (бездействие), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (п. 3.2 ч. 1 ст. 23 закона о защите конкуренции).

Предостережение ФАС России – акт за подписью руководителя или заместителя руководителя антимонопольного органа, указывающий на недопустимость нарушения антимонопольного законодательства со стороны хозяйствующих субъектов, публично заявляющих о планируемом поведении на товарном рынке, если такое поведение может привести к нарушению антимонопольного законодательства (п. 4.1 ч. 1 ст. 23 закона о защите конкуренции).

У субъектов хозяйственной деятельности, получивших от ФАС России предупреждение и не согласных с выводами ведомства или содержанием документа, возникает вопрос – возможно ли его обжаловать в суде? Закон предусматривает возможность обжалования решений и предписаний ФАС России, однако ничего не говорит о предупреждениях (ст. 52 закона о защите конкуренции). Представители ведомства на протяжении нескольких лет пытались доказать, что данный акт обжаловать нельзя, поскольку прямых правовых последствий он не имеет. Суды, в свою очередь, также долго не могли определиться, является ли предупреждение документом, который может ограничить права и свободы хозяйствующих субъектов, или нет.

В 2014 г. ВАС РФ признал предупреждение ненормативным правовым актом, поскольку оно принято уполномоченным государственным органом в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на этого субъекта обязанности и влияющее тем самым на его права в сфере предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 198 АПК РФ). Таким образом, Суд признал право на обжалование предупреждений ФАС России. Определением прекращено производство по делу об оспаривании предупреждения антимонопольного органа о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства. Определение отменено, дело направлено на новое рассмотрение, так как указанное предупреждение является ненормативным правовым актом и может быть предметом самостоятельного обжалования по правилам главы 24 АПК РФ [ 5].

Помимо предупреждений ФАС России нередко применяет еще один инструмент – предостережение. В отличие от предупреждения, этот документ не свидетельствует о существующем нарушении, а лишь указывает на то, что определенная деятельность может создать в будущем угрозу антиконкурентных действий и повлечь за собой соответствующие санкции. Например, предостережение нередко используется как элемент пресечения действий, когда один из хозяйствующих субъектов заявляет о повышении цены, а остальные участники рынка, не сговариваясь, делают то же самое. По сути, при наличии определенных условий подобные действия можно счесть согласованными.

Вместе с тем у юристов также возник вопрос о возможности обжалования этого акта. Однако пока суды приходят к выводу, что предостережение не влечет никаких правовых последствий, носит рекомендательный характер и поэтому обжалованию в судах не подлежит [8]. 

В будущем может появиться такая стадия рассмотрения антимонопольного дела, как вынесение предварительного заключения, – об этом неоднократно упоминали на различных площадках представители ФАС России. Предполагается, что вынесение предварительного заключения будет предшествовать принятию комиссией решения. Lля рассмотрения каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства ФАС России создает специальную комиссию (ч. 1 ст. 40 закона о защите конкуренции). В рамках этого заседания комиссия заслушивает всех участвующих в деле лиц и экспертов, исследует доказательства, обсуждает ходатайства и по окончании рассмотрения дела принимает решение, которое может в течение трех месяцев со дня его принятия быть обжаловано в арбитражный суд (ч. 2 ст. 41,ч. 4 ст. 45, ч. 1 ст. 52 закона о защите конкуренции).

Доминирующее положение компании на рынке – это положение, которое дает хозяйствующему субъекту возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем рынке, устранять с этого товарного рынка конкурентов и/или затруднять их доступ на этот товарный рынок (ч. 1 ст. 5 закона о защите конкуренции).

Одним из наиболее существенных нарушений антимонопольного законодательства является злоупотребление компанией своим доминирующим положением. Подобное нарушение может быть выражено, в частности, в виде: 

- установления и поддержания монопольно высокой или низкой цены товара;

-изъятия товара из обращения, если в результате цена на такой товар возросла;

- навязывания контрагенту невыгодных условий договора;

- необоснованного сокращения или прекращения производства товара, если на этот товар имеется спрос;

- создания дискриминационных условий;

- создания препятствий для доступа на товарный рынок или выхода из товарного рынка конкурентам (ч. 1 ст. 10 закона о защите конкуренции).

Нередко споры ФАС России с компаниями, злоупотребляющими своим доминирующим положением, доходят до суда, при этом многие из таких дел становятся весьма показательными и значимыми.

В 2011-2012 годах один из крупных перевозчиков создал две дочерние компании и передал им существенную часть своих транспортных средств для грузоперевозок. В связи с этим перевозчик начал не в полном объеме удовлетворять потребности рынка в грузовых перевозках. В результате в ФАС России стали поступать обращения со стороны предпринимателей, в которых они отмечали, что транспортные средства по установленному государством тарифу отсутствовали – их можно было получить только в дочерних компаниях упомянутого перевозчика по более высокой цене. Таким образом, при избытке на рынке необходимых транспортных средств был искусственно создан дефицит, который повлек за собой повышение цен. Такая ситуация была расценена ведомством как явное злоупотребление перевозчиком своим доминирующим положением, и в отношении компании было возбуждено дело о нарушении п. 3-5 ч. 1 ст. 10 закона о защите конкуренции.

На основании этого антимонопольный орган выдал перевозчику предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства. Однако компания с позицией ФАС России не согласилась и обжаловала решение ведомства в суд. Судебный спор продолжался около двух лет. В конечном итоге ВС РФ признал факт злоупотребления со стороны компании. Суд уточнил, что само по себе то обстоятельство, что перевозчик в ходе структурной реформы передал основную часть транспортных средств дочерним компаниям, не освобождало его от необходимости соблюдения обязанности по заключению публичных договоров перевозки грузов [6].

По факту этого правонарушения ФАС России наложила на компанию штраф в размере 2,2 млрд руб. Однако размер штрафа был позднее оспорен компанией со ссылкой на Постановление КС РФ от 25 февраля 2014 г. № 4-П, позволяющее суду снижать административные санкции, которые превышают 100 тыс. руб., если они не соответствуют характеру совершенного правонарушения, имущественному положению нарушителя и т. д. На этом основании размер штрафа был снижен с 2,2 млрд до 9 млн руб., то есть почти в 245 раз.