Антимонопольная политика: понятие, методы, инструменты

Антимонопольными органами активно выявляются различные сговоры на 
торгах. В количестве дел. возбужденных в 2013 году по картелям (часть 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции), большую часть (77,7 %) составляют дела о нарушении пункта 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции.

 

2.2. Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования

 

В целях совершенствования институтов защиты и развития конкуренции Федеральной антимонопольной службой разработана и Президиумом ФАС России 3 июля 2013 г. утверждена Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования на период 2013 - 2024 гг..

Разработка Стратегии явилась важным шагом совершенствования и развития антимонопольного законодательства и правоприменительной практики в сфере защиты конкуренции на плановой основе.

По результатам голосования, организованного газетой "Ведомости", наряду с подготовкой Закона о коллективных исках, изменением правил закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", проектом поправок в ст. 178 УК РФ (в части сужения сферы ее применения для картелей и освобождения от уголовной ответственности первого "сдавшегося" лица) важным событием антимонопольной политики 2013 г. было признано принятие ФАС России Стратегии.

Необходимо отметить, что Закон о защите конкуренции был принят и вступил в силу в 2006 г. За период с 2006 по 2013 г. в Закон о защите конкуренции были внесены поправки, сформированные в три антимонопольных пакета.

За это время антимонопольное регулирование в Российской Федерации совершенствовалось на основании лучших мировых практик, требований времени и предложений бизнес-сообществ.

В указанный период была введена административная ответственность хозяйствующих субъектов, органов власти, а также их должностных лиц в сфере защиты конкуренции, увеличены пороги контроля экономической концентрации.

Третьим антимонопольным пакетом поправок в Закон о защите конкуренции введены институты предупреждений и предостережений, направленные на снижение воздействия пресекательных мер в пользу применения мер профилактических в сфере защиты конкуренции. Данные изменения были позитивно оценены представителями бизнеса и общественности. Связано это в первую очередь с тем, что при выполнении предупреждения в установленный срок лицо, нарушившее нормы антимонопольного законодательства, уже не подлежит антимонопольной и штрафной административной ответственности.

ФАС России разработала Стратегию в том числе и для обеспечения гармонизации антимонопольного законодательства с нормами, регламентирующими лучшие мировые практики, а также в связи с необходимостью реализации справедливых и взвешенных предложений о совершенствовании антимонопольного регулирования, поступивших от представителей бизнес-ассоциаций.

В Стратегии определены четыре приоритета в деятельности Службы.

1. Создание благоприятной  институциональной и организационной  среды для эффективной защиты  и развития конкуренции.

2. Снижение административных  барьеров, препятствующих свободному  функционированию рынков.

3. Обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам естественных монополий, формирование эффективных механизмов тарифообразования.

4. Создание условий для  эффективной конкуренции при  размещении государственного и  муниципального заказа и реализации  на торгах государственного имущества.

Создание благоприятной институциональной и организационной среды для эффективной защиты и развития конкуренции является необходимым условием для существенного повышения качества реализации мер по защите конкуренции на основе использования и внедрения лучших мировых практик, а также повышения результативности деятельности антимонопольных органов за счет внедрения современных и эффективных инструментов управления качеством.

В этом разделе Стратегии ФАС России считает одной из важнейших задач внедрение эффективных инструментов по предотвращению нарушений антимонопольного законодательства, таких как правила недискриминационного доступа, недискриминационные торговые политики доминирующих на рынках хозяйствующих субъектов, а также корпоративные институциональные механизмы, обеспечивающие соблюдение норм антимонопольного законодательства.

Кроме того, в данном разделе Стратегии важное значение занимают разработка и реализация мер экономического стимулирования развития рынков, а также включение проконкурентных требований в нормы отраслевого законодательства.

Работа ФАС России в соответствии с данным разделом Стратегии будет направлена на достижение следующих целей:

- создание благоприятных  условий для развития конкуренции  в ключевых отраслях экономики;

- повышение качества принимаемых  антимонопольными органами решений, обеспечение единообразия подходов  на всей территории России;

- снижение количества  нарушений антимонопольного законодательства  за счет повышения результативности  мер превентивного характера  и совершенствования мер административной  ответственности;

- повышение качества контроля  за слияниями и поглощениями при снижении административной нагрузки на бизнес;

- повышение места ФАС  России в международном рейтинге  конкурентных ведомств до места  не ниже 10-го.

В соответствии со Стратегией совершенствование антимонопольного законодательства и практики его применения будет направлено на развитие и совершенствование институтов, предупреждающих правонарушения в сфере защиты конкуренции. В рамках данного направления Стратегии предлагается:

- распространить сферу  применения новых правовых институтов  профилактической направленности  предупреждений и предостережений  на случаи совершения действий  и издания актов органами власти, ограничивающими конкуренцию, а  также на случаи проявления  недобросовестной конкуренции;

- внедрить нотификацию  торговых политик доминирующих  хозяйствующих субъектов с целью  исключения дискриминации потребителей;

- разработать и внедрить  нормы, стимулирующие внедрение  систем комплаенса (корпоративных  мер, направленных на предотвращение 24 нарушений антимонопольного законодательства) среди хозяйствующих субъектов, ассоциаций, союзов;

- разработать и представить  на утверждение Правительства РФ правила недискриминационного доступа к ограниченным ресурсам (например, недра, водные биологические ресурсы, частоты спектра электромагнитного излучения и др.).

В целях внедрения правового механизма предупреждения и пресечения антиконкурентных действий правообладателей интеллектуальной собственности Стратегия предусматривает распространить сферу применения Закона о защите конкуренции на соглашения по использованию исключительных прав, приводящие к ограничению, недопущению, устранению конкуренции при реализации товара.

В Стратегии для повышения эффективности деятельности по пресечению и предотвращению недобросовестной конкуренции предусмотрено сформировать в Законе о защите конкуренции детальный перечень запрещенных практик, признаваемых недобросовестной конкуренцией.

Важными для повышения качества и эффективности деятельности антимонопольных органов в сфере защиты конкуренции являются положения Стратегии, направленные на повышение качества экономического анализа и контроля за экономической концентрацией. В частности, Стратегия предусматривает:

- на основе использования  лучших практик антимонопольных  органов стран - членов Организации  экономического сотрудничества  и развития (ОЭСР) стандартизировать  применение экономического анализа;

- установить обязанность  по проведению анализа конкуренции на смежных рынках при осуществлении предварительного контроля за совершением сделок;

- в целях обоснования  решений по экономической концентрации  обеспечить включение в мотивировочную  часть решения изложение выводов  о состоянии конкуренции на соответствующем товарном рынке и последствиях сделки.

В целях снижения административной нагрузки на хозяйствующие субъекты Стратегия предусматривает исключение уведомительного контроля за экономической концентрацией, а также отмену обязательной для хозяйствующих субъектов, включенных в реестр хозяйствующих субъектов, занимающих долю на рынке свыше 35%, государственной статистической отчетности, а также внедрить требование о трехлетнем сроке включения сведений в данный реестр.

В Стратегии уделено важнее место вопросам повышения эффективности процедур рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, а также модернизации норм законодательства об административных правонарушениях в сфере защиты конкуренции.

В частности, Стратегия содержит указание на внесение изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих объединение процедур рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства и дел об административных правонарушениях, а также предусматривающих введение процедуры досудебного обжалования решений территориальных антимонопольных органов в ФАС России в целях повышения единообразия правоприменительной практики.

Кроме того, Стратегия предусматривает установление административной ответственности должностных лиц органов власти за нарушение порядка осуществления полномочий в сфере строительства и земельных отношений, а также исключение возможности применения в отношении должностных лиц органов власти по наиболее "вредным и опасным" нарушениям антимонопольного законодательства административного штрафа и введение за такие нарушения безальтернативного наказания в виде дисквалификации.

Вместе с тем Стратегия предусматривает установку штрафа, соразмерного оборотному, для участников антиконкурентных "вертикальных" соглашений при отсутствии выручки на товарном рынке, штрафа за координацию экономической деятельности, установление оборотного штрафа за злоупотребление доминирующим положением при монопсонии.

В поправках к Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 04.06.2014) "О защите конкуренции" речь идет о полном отказе от уведомлений о сделках экономической концентрации, а также о введении обязанности органов власти согласовывать создание государственных унитарных предприятий (ГУПов) и муниципальных унитарных предприятий (МУПов) с антимонопольным органом, о распространении института предупреждения на иные формы злоупотребления доминирующим положением, антиконкурентные действия (акты) органов власти, а также на случаи недобросовестной конкуренции (за исключением сферы интеллектуальной собственности). Данные поправки реализуют меры, предусмотренные в Стратегии.

Проект поправок, кроме того, предполагает исключить возможность применения запрета на злоупотребление доминирующим положением к хозяйствующим субъектам в случае, если такие действия приводят только к ущемлению интересов отдельных лиц, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, и не приводят к ограничению конкуренции на рынке. Поправки также предусматривают недопустимость признания хозяйствующих субъектов доминирующими на рынке с долей менее чем 35% и возможность признания допустимыми соглашений о совместной деятельности и определяют порядок нотификации таких соглашений.

В настоящее время поправки в антимонопольное законодательство проходят согласование с заинтересованными федеральными органами власти и представителями бизнес-сообщества. ФАС России также подготовлены поправки в антимонопольное законодательство, согласно которым заключение соглашений о совместной деятельности будет рассматриваться в качестве отдельного вида сделок экономической концентрации, что является, по мнению бизнес-сообщества, закономерным.

В настоящее время также подготовлен проект Закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в котором предусмотрено внесение дополнений и изменений в ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, предусматривающих введение административного обжалования решений и (или) действий органов власти в области градостроительной деятельности и земельных отношений. Кроме того, данным законопроектом предусмотрено установление административной ответственности в отношении должностных лиц органов власти за нарушение порядка осуществления полномочий в сфере градостроительной деятельности и земельных отношений.

Предложенные ФАС России изменения позволят создать на практике механизм обжалования, а также условия для устранения административных барьеров в сфере строительства и земельных отношений, сделать экономику Российской Федерации и ее регионов более привлекательной в инвестиционном плане.

Кроме того,  в настоящее время обсуждаются предложения ФАС России по совершенствованию антимонопольного законодательства, подготовленные на основании Плана мероприятий ("дорожной карты") "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики", рекомендаций ОЭСР, поручений Правительства РФ, а также подготовленной ФАС России Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013 - 2024 гг..

Таким образом, Стратегия содержит ряд мер, направленных на совершенствование правового регулирования конкуренции, в том числе антиконкурентной деятельности органов власти. Данные меры, с одной стороны, призваны либерализовать процедуру выявления нарушений и привлечения к ответственности органов власти через введение института предупреждения о нарушении антимонопольного законодательства. С другой стороны, Стратегия предусматривает меры, расширяющие диапазон антимонопольного контроля за действиями (актами, соглашениями) органов власти, которые влияют на конкуренцию и предпринимательский климат в Российской Федерации.