Антимонопольная политика: понятие, методы, инструменты

Антимонопольное законодательство хотя и было теоретически проработанным, но на практике не реализовывалось. Основными причинами можно назвать коррупцию, противодействие местных органов власти, слабую управляемость хозяйственными структурами, политическую слабость антимонопольных структур. Несмотря на небольшой - немногим более десяти лет - период существования антимонопольного законодательства, можно выделить несколько этапов его становления.

1-й этап (1991 г. - май 1995 г.) “Первая попытка”. В эти годы происходит построение основ антимонопольной политики, формирование антимонопольных органов, запуск механизма антимонопольного регулирования в целом.

Безусловно, важнейшим шагом на этом пути следует признать принятие базового Закона “О конкуренции и монополистической деятельности на товарных рынках” от 2 марта 1991 г. 2-й этап (июнь 1995-2001 г.). Кардинальный пересмотр концепции контроля экономической концентрации. Началом нового этапа антимонопольного регулирования в области контроля экономической концентрации можно считать принятие новой редакции Закона “О конкуренции…” от 25 мая 1995 г. В ней фактически была изменена сама концепция контроля экономической концентрации.

3-й этап (ноябрь 2002 г. - настоящий момент). Либерализация законодательства. В эти годы развитие российской экономики происходит в условиях завершения приватизации, активизации вертикальных и горизонтальных слияний субъектов рынка, резкого увеличения применения процедур банкротства убыточных предприятий. Именно эти факторы предопределили развитие правового поля, обеспечивающего государственный контроль за реализацией правовых гарантий конкуренции, прежде всего закрепленных в антимонопольном законодательстве.

Наиболее распространенными нарушениями антимонопольного законодательства, направленными на ограничение конкуренции, допускаемыми региональными органами власти и органами местного самоуправления, являются:

- необоснованное препятствие осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов;

- необоснованное предоставление льгот хозяйствующим субъектам;

- ограничение самостоятельности хозяйствующих субъектов.

Инструменты антимонопольной политики в перспективе должны быть направлены на дальнейшее совершенствование правовой базы, усиление форм и методов антимонопольного контроля.

Необходимо отметить, что сложности, стоящие перед Россией в формировании антимонопольной политики и разработке соответствующих инструментов, объективно очень высоки.

Во-первых, проблемы обеспечения и ограничения конкуренции на российских рынках слишком специфичны для того, чтобы их можно было решить применением стандартных инструментов антимонопольного законодательства.

Россия унаследовала от советской экономики особый тип монополизма, который полностью не преодолен до сих пор. В этих условиях применение традиционных мер антимонопольной политики как пассивной, или защитной, не может полностью заменить активные меры по реструктуризации экономики.

Во-вторых, российские антимонопольные органы по разным причинам пока не могут использовать даже те инструменты антимонопольного регулирования, которые находятся в их распоряжении. Во многом эти причины связаны с противоречием между высокими квалификационными требованиями, которые предъявляет антимонопольное законодательство, с одной стороны, и недостаточным уровнем экономического образования сотрудников антимонопольных органов - с другой.

Современная экономика России характеризуется высоким уровнем рыночных барьеров. Значительная часть отраслей является закрытой по отношению к окружающей экономической среде.

Неразвитость рыночной организации, высокие барьеры входа хозяйствующих субъектов на рынок сковывают возможности предпринимательской деятельности, делают актуальным проведение антимонопольной политики, направленной на защиту предпринимательства от негативных проявлений.

Экономическая слабость предпринимательства объективно подталкивает его к сотрудничеству с региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Во-первых, в условиях ухудшающейся рыночной конъюнктуры предприятия начинают рассматривать органы власти и местного самоуправления в качестве наиболее привлекательных потребителей своих товаров и услуг, во-вторых, они ищут поддержку региональных властей за счет предоставления субсидий, налоговых льгот.

Существование такой регионализации экономических интересов является препятствием для развития предпринимательства, негативно сказывается на конкурентной среде и ведет к подрыву рыночных принципов хозяйствования.

Необходимость осуществления государством регулирующей функции очевидна, однако следует учитывать и способность рынка к саморегулированию. Нужно искать адекватные инструменты взаимодействия хозяйственных субъектов и органов власти: усиливать контроль над предоставлением льгот, преференций, ужесточать штрафные санкции за нарушения.

Реальные возможности для снижения нагрузки на бизнес, пресечения административных барьеров, содействия развитию конкуренции имеются у антимонопольных органов, основная задача которых - обеспечение эффективного и результативного применения антимонопольного законодательства и реализация заложенных в нем методов и способов защиты конкуренции и ограничения рыночной власти монополий.

Другая проблема - информированность предпринимателей в отношении положений антимонопольного законодательства, защищающих их интересы, и умение пользоваться правами и возможностями, заложенными в законе. Именно слабое знание требований закона в части соблюдения процедуры обжалования актов и действий органов власти и органов местного самоуправления приводит к малой результативности обращений предпринимателей в уполномоченный контрольный орган.

Для исправления такой ситуации требуются действенные инструменты снижения административного давления на бизнес, создание недискриминационных условий, повышение доверия к органам власти. Для этого необходима широкая разъяснительная работа по изучению антимонопольного законодательства среди предпринимательства.

К концу 2013 г., по данным Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, в России сформирована современная правовая и организационная основа защиты конкуренции:

- правовые институты защиты и развития конкуренции соответствуют лучшим практикам ведущих антимонопольных органов мира и при этом учитывают специфику формирования внутренних экономических ориентиров;

- взаимодействие антимонопольных органов, судов, объединений предпринимателей, профессиональных сообществ юристов и экономистов создало действующий организационный механизм защиты конкуренции, позволяющий вырабатывать стандарты и практические требования антимонопольной политики в отношении важнейших товарных рынков Российской Федерации.

Динамика выявления основных видов нарушений антимонопольного законодательства представлена на рис. 2.1.

Рис. 2.1. Динамика выявления основных видов нарушений антимонопольного законодательства

На протяжении 2010 – 2013 гг. прослеживается тенденция к увеличению числа выявленных нарушений статьи 10 Закона о защите конкуренции. Так, в 2013 году выявлено случаев злоупотребления доминирующим положением в 1,7 раза больше чем в 2010 и на 10 % больше чем в предшествующем (2012) году. Отмечено увеличение числа выявленных случаев нарушения статьи 14 (недобросовестная конкуренция).

Существенное снижение (на 46 %) количества выявленных нарушений антимонопольного законодательства по сравнению с 2010 годом наблюдается по статьям 11 и 11.1 Закона о защите конкуренции (ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов), что связано с переходом антимонопольных органов к выявлению крупных антиконкурентных соглашений. По сравнению с 2012 г. количество выявленных нарушений данных статей увеличилось на 9 % (с 187 до 204). Это связано с повышенным вниманием к данному виду нарушений в связи с его общественной опасностью. В 2010 – 2013 гг. уменьшилось (на 25 %) количестве выявленных нарушений со стороны органов власти (статьи 15, 16, 17, 17.1, 18, 19-21, 25). Типичным нарушением антимонопольного законодательства является злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением (статья 10 Закона о защите конкуренции). Среди хозяйствующих субъектов, совершивших такие нарушения, существенна доля субъектов естественной монополии, причем с 2010 г. по 2013 г. их доля . Если в 2010 г. она составляла немногим больше 40 %, то в 2013 г. она достигла почти 70 %.

Рис.2.2. Динамика доли субъектов естественных монополий в общем количестве нарушителей статьи 10 Закона о защите конкуренции

Наибольшее количество выявленных нарушений статьи 10 Закона о защите конкуренции в 2013 г. пришлось на сферы реализации электро- и теплоэнергии, газа, нефти и нефтепродуктов, сферы ЖКХ, водоснабжения и водоотведения.

Следствием изменений пороговых значений критериев контроля экономической концентрации, введенных вторым и третьим «антимонопольными пакетами», явилось многократное сокращение количества рассматриваемых антимонопольными органами ходатайств и уведомлений. В наибольшей степени это отразилось на практике рассмотрения уведомлений: в 2013 г. их число уменьшилось почти в 8 раз по сравнению с 2007 г.

Меньшие темпы снижения характерны для количества ходатайств, которых в 2013 г. рассмотрено почти в 3 раза меньше чем, например, в 2007 г. Динамика количества рассмотренных в течение 2007 – 2013 гг. ходатайств и уведомлений отображена на рис. 2.3.

Рис. 2.3. Динамика количества рассмотренных ходатайств и уведомлений

Институты предупреждений и предостережений введены в антимонопольное законодательство «третьим антимонопольным пакетом»8. Цель предупреждения – пресечь действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

 

С 30 января 2014 г. отменен уведомительный контроль за экономической концентрацией (см. Федеральный закон от 28.12.2013 № 423-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции»). В связи с этим прогнозируется резкое уменьшение числа рассматриваемых антимонопольными органами уведомлений, но не полное их исключение из практики антимонопольных органов, поскольку сохраняется уведомительный порядок совершения сделок и иных действий внутри группы лиц.

Динамика выдачи предупреждений и предостережений в 2012 – 2013 гг. отображена на рис.2.4.

Рис. 2.4. Динамика выдачи предупреждений и предостережений

 Можно отметить большую  долю исполненных предупреждений (73%) от общего количества выданных, что свидетельствует о высокой  эффективности их применения.

Расширение сферы применения новых правовых институтов антимонопольного законодательства должно способствовать уменьшению количества возбужденных антимонопольными органами дел о нарушении антимонопольного законодательства, и, следовательно, снижению административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности.

Борьба с картелями и другими антиконкурентными соглашениями является одним из приоритетных направлений деятельности ФАС России на протяжении последних 6 лет. Динамика количества дел о нарушении статей 11 и 11.1 Закона о защите конкуренции представлена на рис. 2.5.

 

Рис. 2.5. Динамика количества дел о нарушении статей 11 и 11.1 Закона о защите конкуренции

Анализ ведомственной статистики, связанной со статьями 11, 11.1 Закона о защите конкуренции, подтверждает выводы ФАС России о том, что:

- разработка и внедрение системы борьбы с картелями, иными антиконкурентными соглашениями и согласованными действиями хозяйствующих субъектов позволили вскрыть масштабы поражения антиконкурентными соглашениями различных областей экономики;

- юридические службы компаний стали внимательнее относиться к соблюдению требований антимонопольного законодательства;

- новеллы «третьего антимонопольного пакета», касающиеся термина «согласованные действия» будут способствовать уменьшению числа дел по данному виду нарушений антимонопольного законодательства.

В результате в 2013 году число дел о нарушении антимонопольного законодательства путѐм совершения антиконкурентных согласованных действий снизилось в три раза (с 31 до 11). Структура нарушений статьи 11 Закона о защите конкуренции представлена в табл. 2.1.

 

 

Таблица 2.1

Структура нарушений статьи 11 Закона о защите конкуренции

Статья Закона о защите конкуренции	Количество дел в  2012 году	Количество дел  в 2013 году
Статья 11 (всего),  в том числе:	263	261
часть 1 (картели)	116(44.1%)	179(68.6%)
из них сговор на торгах	71 (61,2 %)	139 (77,7 %)
часть 2 («вертикальные» соглашения)	22 (8.4%)	6 (2,3 %)
часть 3 (соглашения на рынке электрической энергии)	0	1 (0.4 %)
часть 4 (иные соглашения)	111 (42.2 %)	57(21.8%)
часть 5 (координация экономической деятельности)	14(5.3%)	18(6.9%)

 

Как и ожидалось, после принятия «третьего антимонопольного пакета», существенно сократилось количество дел, возбужденных по части 4 статьи 11 (иные соглашения), (с 42,2 % до 21,8 % в общем количестве дел, возбужденных по статье 11 Закона о защите конкуренции) за счет увеличения доли дел о картелях (с 44,1 % до 68,6 %).