Сколько "стоит" школьный учитель? Формирование заработной платы в общеобразовательных школах

Сколько "стоит" школьный учитель? Формирование заработной платы в общеобразовательных школах

Галина MOHУCOBA 
(Опубликовано в журнале "Вестник общественного мнения", 2007, №2, с. 38-54)

Вопрос о том, сколько должен "стоить" школьный учитель, в последнее время активно обсуждается и политиками, и педагогами, и все чаще экономистами. Все единодушны в том, что оплата должна быть достойной и намного выше, чем сегодня. Однако, несмотря на неоднократное и значительное увеличение расходов на образование в целом и на оплату труда в школах, положение школьного учителя на межотраслевой шкале относительных зарплат почти не меняется. Возможно, такая устойчивость связана с тем, что денег по-прежнему недостаточно. Но не исключено и другое: мы плохо представляем, как фактически формируется заработная плата в общеобразовательных школах, а потому предпринимаемые меры "бьют" мимо. Хотя спрос на труд здесь формируется государством, предложение труда подчиняется законам рынка. Рынок труда работников бюджетных отраслей остается практически не исследованным, а потому политика оплаты труда исходит из простейших нормативных представлений, не подкрепленных эмпирическим анализом. Тот факт, что на долю тарифа приходится менее половины начисленной заработной платы в образовании1, свидетельствует о том, насколько реальная жизнь богаче нормативных схем.

Данная статья посвящена анализу того, как и из чего складывается фактическая оплата труда в специфическом сегменте рынка труда — общеобразовательных школах. Ряд обстоятельств стимулирует исследовательский интерес к этому сегменту рынка труда. Во-первых, действительная модернизация образования невозможна, если труд в этой сфере не получает достойной экономической оценки. Относительно заниженная оплата будет выталкивать из этой сферы наиболее квалифицированных работников, а завышенная оплата ляжет неподъемным бременем на региональные бюджеты. Напомним, что основная доля расходов на образование — это расходы на оплату труда занятых в этой сфере работников. Во-вторых, численность занятых в данном секторе значительна, а потому она влияет на многие параметры функционирования региональной экономики в целом и региональных рынков труда, в частности. В-третьих, подавляющее большинство школ являются государственными учреждениями, тщательно регулируемыми и плотно опекаемыми государством. Отсюда возникает возможность исследовать специфические особенности функционирования рынка труда применительно к бюджетному сектору. В-четвертых, забастовочная активность работников системы образования в 1990-е годы регулярно посылала сигналы бедствия в прямом и в переносном смысле, что политизировало проблему и будоражило общественное мнение.

Общеобразовательные школы и по количеству учреждений, и по числу учащихся, и по доле занятых доминируют в секторе образования. Примерно каждый второй, занятый в образовании, работает в общеобразовательной школе2. Поскольку школы как организации относительно однородны, они представляют собой удачный объект для изучения процессов дифференциации и адаптации системы оплаты труда в бюджетных учреждениях.

Цели и задачи. Цель данной статьи — на примере общеобразовательных школ проанализировать механизмы формирования заработков в бюджетной сфере, а также их уровень и структуру. Мы хотим понять, какие факторы влияют на размеры заработков учителей, каким образом централизованная система оплаты труда учителей подстраивается под региональные/локальные экономические реалии.

Задачи нашей работы состоят в том, чтобы:

1) рассмотреть специфические  особенности функционирования рынка  труда в бюджетной сфере (на  примере общеобразовательных школ);

2) проанализировать средний  уровень оплаты труда работников  школ в целом и учителей  в частности; а также дифференциацию  зарплаты между школами и между  регионами;

3) исследовать структуру  заработной платы учителей с  точки зрения источников формирования  заработной платы в общеобразовательных  школах и складывающихся между  ними экономических зависимостей;

4) показать, как адаптируются  заработки к местным рынкам  труда, как взаимосвязаны здесь  уровень оплаты труда учителей, механизм ее формирования и  политика занятости.

Соответственно этим задачам выстроена и структура работы. Введение содержит постановку проблемы, цели и задачи исследования. В первом разделе анализируется рынок труда в системе общего образования в целом. Второй раздел посвящен методологии и описанию специального обследования оплаты труда и занятости в школах. В третьем разделепредставлены основные результаты обследования, касающиеся уровней заработной платы и факторов, на него влияющих. В четвертой части исследуется структура оплаты труда преподавателей в школах, анализируется связь уровня заработков учителей и механизма их формирования. В заключительном разделе подводятся основные итоги исследования.

Как работает рынок труда учителей? Подавляющее число учителей (работников школ) трудятся в государственных школах, находящихся в муниципальном подчинении. Спрос на труд в этом сегменте жестко задается государством. Численность учителей в школах определяется на основе стандартных школьных программ, нормативной нагрузки на одного учителя, числа учеников. Оплата труда финансируется из местных бюджетов и рассчитывается по единым методикам и нормативам, разрабатываемым в централизованном порядке3. Наиболее известным нормативом такого рода является Единая тарифная сетка (ETC). Оплата труда 1 разряда ETC привязана к величине МРОТа, единого для всей страны. Отсюда можно сделать вывод, что величина и персонала, и оплаты труда жестко зафиксированы и не могут варьировать в сколько-нибудь заметных масштабах, т.е., с нормативной точки зрения, школа находится вне рынка труда. Другое дело, что фактическая вариация этих величин (средней оплаты и средней численности) оказывается значительной, отчасти подрывая единообразный нормативный подход.

Как бы государство в лице федеральных, региональных или местных органов ни регламентировало спрос на труд в образовании, предложение труда абсолютно дерегулировано. Работники этого сектора находятся на рынке труда и могут соотносить свою зарплату с альтернативной зарплатой в той мере, в какой им доступна подобная информация. Индивидуумы сами решают, хотят ли они работать в школе, а если да, то на каких условиях. Люди свободны выбирать полставки, одну ставку или полторы ставки. Если их не устраивают условия занятости и оплаты в образовании, они выбирают другие сектора экономики или предпочитают вообще не работать. Насколько мы знаем, работа выпускников педагогических вузов не по специальности имеет массовый характер. При этом первыми в очереди на выход из сектора и получение альтернативной работы стоят те, чьи зарплатные претензии максимальны, а профессиональные позиции на региональном рынке труда наиболее конкурентоспособны.

При таком раскладе возможны два противоположных сценария. Первый характеризуется жестким подчинением школы государственным стандартам и нормативам в уровне оплаты труда и численности занятых с минимальным учетом местных особенностей. По-видимому, в этом случае мы увидели бы максимум единообразия между школами: в соотношениях числа учеников на одного учителя, в уровне зарплаты, в доле тарифа в заработной плате, в величине учебной нагрузки и т.п. У учителя в этом случае есть один выбор: либо безоговорочно принять предлагаемые условия, либо отвергнуть их, покинув школу. Естественно, если предлагаемые условия хуже альтернативных, то велика вероятность того, что самые конкурентоспособные специалисты в школу работать не придут. В школе же останутся лишь те, у кого нет иного выхода.

Второй сценарий предполагает максимальную адаптацию школ к местным условиям. Это означает, что основные параметры условий занятости, характеризующие нагрузку и оплату, будут существенно варьировать между школами, отражая специфику местных рынков труда. В этом случае все нормативы остаются на бумаге, а жизнь идет своим чередом только за счет разного рода надтарифных (сверхнормативных) выплат4.

По-видимому, и тот и другой сценарии в своем предельном виде встречаются редко. Мы ожидаем, что фактическая картина будет укладываться в интервал между этими сценариями, отражая многообразие региональных, локальных и индивидуальных факторов. В этом случае исследуемые параметры будут варьировать, отклоняясь в сторону от рекомендуемых нормативов и стандартов, но эта вариация будет ограниченной и разной для разных параметров. Фактически здесь речь идет о том, как работает рынок труда в этом специфическом секторе.

Прежде чем перейти к анализу российской действительности, необходимо, по-видимому, вкратце остановиться на теории и международном опыте.

Государственный сектор (бюджетная сфера) конкурирует с частным за возможность нанять нужных ему (квалифицированных) работников. В конечном счете, конкурентный рынок труда определяет "превалирующую" заработную плату для всех занятых, а государство (в лице своих агентов или чиновников) пытается приспособиться к "правильной" рыночной зарплате для своих служащих. Отсюда особое значение приобретает построение механизма формирования заработной платы труда, поскольку он в значительной степени будет определять конкурентоспособность государственного сектора на рынке человеческого капитала. Здесь речь идет о том, какова "технология" передачи сигнала об уровне заработков из частного сектора в государственный/бюджетный5.

Поскольку рынок труда всегда имеет два основных измерения (заработная плата и занятость), то одно из них задается конкретному работодателю. Если уровень заработной платы госслужащих (в широком смысле) определяется альтернативной зарплатой, то занятость должна подстраиваться под бюджетные ограничения. Так происходит в абсолютном большинстве стран. Если же занятость предопределена (нормативами или занятостью в предыдущем периоде), то подстраиваться будет заработная плата. В России, как известно, занятость в образовании является очень значительной по величине и меняется крайне инерционно6. Кроме того, она также определяется нормативами. Поэтому есть все основания полагать, что в связке "зарплата-занятость" именно последняя является более "жесткой" величиной. Отсюда мы ожидаем относительно более низкий уровень оплаты труда в России при более высоком уровне занятости в этом секторе. Рисунок 1 иллюстрирует зависимость между относительной оплатой труда и уровнем занятости в образовании для ряда стран7. Эта зависимость обратная: чем выше доля занятых в образовании в национальной экономике, тем ниже относительная оплата труда. В целом же в наиболее развитых странах в образовании занято 6—8% национальной рабочей силы, а заработная плата находится на среднем для экономики уровне или же несколько превышает его.

Рисунок 1. Связь между занятостью и уровнем оплаты труда в сфере образования (в %, 2005 г.)

Источник: База данных LABSTAT<http://www.ilo.org>.

Несколько стран на графике лежат вне общего "облака". Во-первых, это Бразилия и Испания, где занятость меньше средней, а зарплата заметно выше. Во-вторых, это Россия и Казахстан, которые являются лидерами в занятости (9—9,5%) и аутсайдерами в оплате труда (60% от средней зарплаты в экономике). Страны Центральной Европы, являющиеся сегодня членами Евросоюза, занимают промежуточное положение между прежними членами ЕС и Россией—Казахстаном. При этом отметим их постепенное смещение все дальше в направлении "правильного" соотношения.

На рисунке 2 развивается эта тема, где сравниваются уровень занятости и гендерный состав этой занятости. Чем выше здесь доля занятых в образовании, тем больше женщин, и наоборот. Это общая закономерность, которая отмечается всеми исследователями. В частности, в обзоре ОЭСР "Teachers Matter" подчеркивается, что сокращение доли высококвалифицированных мужчин снижает уровень оплаты труда среди педагогов школ8. Наличие значительной группы конкурентоспособных специалистов поддерживает высокий уровень заработков среди учителей в целом. Понятно, что здесь достаточно сложная взаимозависимость. С одной стороны, мужчины приходят в сферу общего образования в случае достойной оплаты своего труда, с другой — их приход "тащит" все заработки в данной сфере вверх. Приток высококвалифицированных учителей в школы наблюдается в периоды экономических спадов, роста безработицы, т.е. когда соответствующий специалист не может найти себе другую работу9.

Рисунок 2. Уровень занятости и доля мужчин в образовании (в %)

Источник: База данных LABSTAT <http://www.ilo.org>.

Если люди свободны выбирать место работы и альтернатива возможна, то на относительную недоплату они будут реагировать "ногами", уходя в альтернативный сектор. В конечном счете, школы останутся без учителей и будут вынуждены искать дополнительные источники для повышения зарплаты. Если же альтернативная занятость отсутствует, то нет и давления на зарплату в пользу ее повышения. В ряде исследований специально изучается влияние конкуренции на рынке труда на оплату труда учителя, тогда как простое увеличение финансирования, как правило, не сказывается на уровне оплаты труда в школах10. Например, Дж. Лэндон и Р. Бэйрд в работе "Монопсония на рынке труда преподавателей в США утверждают, что только конкуренция за учителей между школами приводит к росту оплаты11.

В России наблюдается иное соотношение между занятостью и заработной платой. Рост занятости в образовании отражает отсутствие альтернативных возможностей. В результате деление бюджета на большую численность ведет к снижению зарплаты. Применительно к регионам это означает, что увеличение доли занятых в образовании должно вести к снижению абсолютной заработной платы и увеличению относительной (рис. 3). В бедных регионах наблюдается высокая доля занятых в образовании, так как кроме бюджетной сферы и неформального сектора, там практически нет других рабочих мест и заработки в экономике в целом низки. Именно поэтому и отклонение заработной платы в образовании от региональной средней оказывается минимальным.

Рисунок 3. Связь занятости и оплаты труда в образовании по регионам России (в %, 2004 год)