Подходы к проведению оценки регулирующего воздействия

Анализ издержки-эффективность  при оценивании регулирования подразумевает  расчет индекса прогнозируемых издержек достижения необходимого социального  эффекта. Этот подход позволяет выбирать решения, минимизирующие издержки по устранению конкретных рисков.

Анализ рисков включает количественный анализ величины всех рисков, которые предлагаемый регулирующий акт призван сократить. Данный подход сфокусирован на аспекте  сокращения рисков и никак не связан ни с оценкой издержек, неизбежно возникающих в процессе этого сокращения, ни с общественными интересами. Проведение анализа случаев, в которых возрастают или снижаются конкретные риски в установленный временной период, проводится с использованием как качественных, так и количественных данных.

Кроме того, все  вышеописанные методы зачастую применяются  комбинированно. К примеру, в рамках исследования, проведенного в западной Австралии с целью оценки экономических  влияний реформы электроэнергетики, был применен анализ издержек-выгод и анализ рисков. Результаты исследования показали, что реформа скорее повысит выгоды, нежели увеличит дополнительные административные издержки и издержки реализации, а розничные цены для потребителей электроэнергии будут снижены на 5-8,5 %.

Результаты  ОРВ: преимущества и ограничения

Для более глубокого  понимания необходимости использования  в практике государственного управления такого инструмента, как ОРВ, следует  показать, каковы практические результаты данной оценки.

Целью проведения ОРВ является прогнозирование либо анализ фактических эффектов и выгод  от действия регулирующего акта. Кроме  того, нельзя не упомянуть достижение максимального общественного эффекта  и благосостояния при минимизации  издержек всех заинтересованных лиц.

Российские исследователи  Беляев А.Н. и Маршаков В.А. приводят целый список преимуществ ОРВ, среди  которых:

• более глубокое понимание механизма воздействия решений в области регулирования;
• стимулирование политиков и чиновников принимать более обдуманные и обоснованные решения, что, в конечном счёте, должно привести к изменению культуры принятия управленческих решений;
• интеграция, последовательность и согласованность различных частей государственной политики и её целей;
• обеспечение открытости и прозрачности законотворческих процессов, создание доступного для всех заинтересованных групп информационного поля;
• создание эффективной формы взаимодействия бизнеса и власти на основе ОРВ в рамках консультаций и обсуждений.

Несмотря на большое количество преимуществ, нельзя забывать, что процедура оценки законодательства содержит в себе целый ряд препятствий и противоречий, которые, в конечном счёте, ограничивают возможные сферы применения ОРВ. Так, сам процесс проведения ОРВ является длительным, а время при принятии решений, как известно, – важный ресурс, тем не менее, оценка может занять несколько лет и даже десятилетий (до 15 лет, по опыту США). В таком случае проведение ОРВ едва ли будет разумным и оправданным.

Кроме значительных расходов на ОРВ (время, деньги, персонал), существуют практические и технологические проблемы проведения оценки законов. Так, оценщики могут столкнуться с банальным недостатком информации и сведений, сложностью методик оценивания и количественной оценки результатов, невозможностью монетизировать неэкономические выгоды и оценить побочные и долгосрочные эффекты. Помимо этого, в процесс оценки могут вмешиваться различные заинтересованные группы (лоббисты, чиновники), а бюрократические процедуры тормозить проведение ОРВ. И наконец, традиционными ограничениями оценки нормативных актов являются низкая подготовка и квалификация оценщиков и недостаточный контроль качества со стороны государства.

Виды  оценки воздействия

В последнее  время получили наибольшее развитие два других вида оценки воздействия. Это – оценка воздействия на конкуренцию (англ. – competition assessment) и оценка воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС) (англ. – environmental impact assessment), на описании которых мы остановимся подробнее. В Таблице 2. представлены также другие направления и методы оценивания, применяемые в соответствии с видами ОРВ.

Таблица 2.

Основные направления  и методы оценивания, применяемые  в ОРВ

Специализированная  ОРВ: оценка воздействия на конкуренцию

Оценка воздействия  на конкуренцию является в настоящее  время одним из основных направлений  развития ОРВ в странах ОЭСР и  ЕС. Это обусловлено ростом интереса к развитию конкуренции как источнику  развития соответствующих рынков и в целом экономик. Внимание сосредоточено на таких вопросах, как принципы свободного рынка недискриминационного доступа к услугам естественных монополий, субсидирование и поддержка отдельных предприятий, обеспечение преимущественного положения отдельных игроков рынка и т.п. Для обеспечения максимальной степени защиты и развития конкуренции в рамках действия регулирующих актов в качестве аналитического инструмента используется оценка воздействия на конкуренцию.

Кроме того, в 2009 г. проведение оценки воздействия на конкуренцию для Российской Федерации рекомендовано Советом ОЭСР по конкуренции в рамках проведения переговоров по вступлению России в ОЭСР (и последующей унификацией российского законодательства с законодательством стран ОЭСР). Международный опыт показывает, что чаще всего оценка воздействия на конкуренцию как часть ОРВ осуществляется при наличии определённых «показаний» для её проведения. В настоящее время во многих странах процедура проведения оценки воздействия на конкуренцию является обязательной.

Так, в Великобритании Руководство по проведению ОРВ требует  обязательной оценки воздействия на конкуренцию. Причём оценке подлежат все  законодательные нормы. В Австралии  Комиссия по конкуренции и потребителям (англ. – Australian Competition and Consumer Commission) проводит так называемые общественные оценки воздействия на конкуренцию (англ. – Public Competition Assessments), которые нацелены на предоставление участникам рынка и гражданам информации и обоснований по основным решениям Комиссии.

Руководство по проведению оценки воздействия на конкуренцию, разработанное ОЭСР, рекомендует использовать данный вид оценки как способ выявления норм регулирования, которые без необходимости ограничивают конкуренцию, и предотвращения подобного ограничения путём пересмотра действующих НПА и иного законодательного регулирования.

Поскольку оценка воздействия на конкуренцию развивалась  в рамках ОРВ, то обе эти оценки имеют между собой много общего, в частности в методиках и  инструментах оценки. Тем не менее  между ОРВ и оценкой воздействия на конкуренцию есть определённые различия. Так, вторая процедура предусматривает оценку результатов и эффектов в динамике, то есть при изменяющейся экономической среде и её параметрах, в то время как ОРВ обычно использует анализ издержек-выгод, который предполагает сохранение экономической среды стабильной во времени, например, такие параметры, как уровень конкуренции, уровень государственного регулирования и вмешательства, считаются неизменными.

Как уже было отмечено, единые подходы к оценке воздействия на конкуренцию ещё не сформированы, однако все страны, применяющие её, единогласны в том, что оценка воздействия на конкуренцию позволяет избежать регулирования, которое чрезмерно ограничивает рыночную активность и определить все стороны, на которые будет оказано влияние вследствие принятия мер конкурентной (антимонопольной) политики.

Основной целью  оценки воздействия на конкуренцию  является повышение уровня конкуренции  в различных сферах экономики, на рынках товаров и услуг. Бесспорно, конкуренция оказывает положительное влияние на многие показатели социально-экономического развития: уровень цен, эффективность и экономичность использования ресурсов, норма прибыли, удовлетворённость потребителей товарами и услугами, качество товаров и услуг и их разнообразие, инвестиционная активность, внедрение новых технологий и инноваций и проч.

Качественное  проведение оценки регулирующего воздействия  предполагает проведение этой оценки на самых ранних этапах разработки мер законодательного регулирования. Такая мера необходима, так как позволяет ещё на ранних этапах внести изменения в нормы регулирования, если ожидается, что они окажут существенное негативное воздействие на уровень конкуренции.

Практика показывает, что оценка воздействия на конкуренцию  может проводиться как для законов, так и для подзаконных актов. Кроме того, оценка предусматривает анализ не только новых (разрабатываемых и вступающих в силу), но и уже действующих законодательных норм. Оценка воздействия на конкуренцию также может быть проведена на всех уровнях власти и по отношению ко всем НПА и регулятивным нормам (национальным и федеральным, региональным, местным).

Таким образом, оценка воздействия на конкуренцию  зачастую разделяется на два этапа: оценка предполагаемого воздействия  на конкуренцию и глубокая оценка воздействия.

Специализированная  ОРВ: оценка воздействия на окружающую среду

Оценка воздействия  на окружающую среду (далее – ОВОС) (англ. – Environmental Impact Assessment) традиционно  применяется в рамках принятия решения  о строительстве объектов, оказывающих влияние на состояние окружающей среды. К таким объектам можно отнести мусоросжигающие заводы, взлетно-посадочные полосы в аэропортах, свинофермы, добыча торфа и т.п.

Оценка воздействия  на окружающую среду предполагает, что возникающие в результате реализации того или проекта эффекты (преимущественно экологические, но также и экономические, и социальные) будут определены до момента принятия окончательного решения. Таким образом, данная оценка позволяет выявить:

• альтернативные варианты реализации проекта;
• наиболее «дружественные» окружающей среде варианты реализации проекта;
• практически осуществимый «дружественный» окружающей среде вариант реализации проекта.

ОВОС обычно проводится разработчиком (или застройщиком) с привлечением экспертов в области защиты окружающей среды. Проведение ОВОС предполагает подготовку отчета. Стандартно отчет должен содержать такие положения, как:

• описание оцениваемого объекта: местоположение, размер, форма, конструкция;
• описание существенных эффектов, возникающих от реализации проекта;
• мероприятия, направленные на уменьшение отрицательного влияния проекта на окружающую среду;
• общая информация о проекте и оценке.

В целом, ОВОС целесообразно  проводить на всех этапах планирования проекта. Так, при первичном планировании может быть проведена предварительная ОВОС. Детальная оценка необходима на стадии окончательного планирования непосредственно перед принятием решения о начале реализации того или варианта проекта.

Процедура проведения ОВОС традиционно включает:

• скопинг (англ. – scoping);
• скрининг (англ. – screening);
• поиск альтернатив;
• разработку мер по снижению вредного воздействия на окружающую среду (англ. – mitigating measures);
• сокращение неопределенностей в реализации проекта.

В рамках процесса скопинга проводятся консультации с заинтересованными сторонами (сторонники проекта, защитники окружающей среды, представителями общественности и органов государственной власти). Данные консультации призваны оказать помощь разработчикам в:

• выборе местоположения объекта;
• определении возможных альтернатив реализации проекта;
• определении всех заинтересованных групп;
• выявлении основных опасений заинтересованных групп.

В рамках процесса скрининга оценивается необходимость  проведения глубокой оценки. Так, например, для ряда объектов всегда необходимо проведение глубокой оценки. Некоторые объекты требуют проведения глубокой оценки только в случае, если есть вероятность того, что они окажут значительный неблагоприятный эффект на окружающую среду.