Подходы к проведению оценки регулирующего воздействия

Новая процедура, которая содержит ряд серьезных  и позитивных нововведений, начнет действовать с 1 июля 2013 года. Прежде всего, Постановление предусматривает переход к обязательному проведению ОРВ самими федеральными органами исполнительной власти. За Минэкономразвития России сохраняются полномочия по подготовке заключения об ОРВ, в котором делается вывод о полноте и объективности ОРВ разработчика нормативного акта.

Постановление устанавливает следующий порядок  проведения ОРФ федеральным органом  исполнительной власти. Первый необходимый  этап — уведомление о подготовке проекта нормативного акта, за которым следуют собственное разработка акта, его публичное обсуждение, подготовка сводного отчета и, наконец, ОРВ. 27 мая 2013 года Минэкономразвития приняло Приказ № 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия». В настоящее время приказ находится на регистрации в Минюсте России.

Площадкой для  обсуждения регуляторных инициатив  станет единый сайт http://regulation.gov.ru/, предназначенный  для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов и результатов их публичного обсуждения. Сайт уже запущен и участников семинара ознакомили с основными принципами его работы. Пользователь может не только найти интересующий его проект и ознакомится с актуальными материалами, касающимися его обсуждения, но и оставить собственное заключение, заполнив специальную форму. В обязанности разработчика нормативного акта входит, в частности, публикация на сайте ответов на каждое из поступивших замечаний.

Следует особо отметить, что теперь ОРВ будет проводиться не только в отношении законопроектов на стадии их разработки профильным ведомством, но также после внесения правительственных законопроектов в Государственную Думу — на этапе подготовки ко второму чтению. ОРВ для депутатских законопроектов носит рекомендательный характер.

На семинаре также был кратко рассмотрен вопрос о постепенном внедрении процедуры ОРВ на региональном уровне. Сегодня процедура действует в 32 субъектах Российской Федерации, 33 субъекта закрепили порядок проведения ОРВ в своих нормативных актах.

После вступления в силу Постановления № 1318, Департамент оценки регулирующего воздействия планирует проведение дополнительных мероприятий, на которых будут рассматриваться вопросы, касающиеся применения новой процедуры ОРВ.

2. Подходы  к проведению оценки регулирующего  воздействия

Можно выделить два основных сложившихся подхода  к ОРВ:

• первый подход рассматривает ОРВ в качестве оценки ex-ante, т.е. предварительной, предшествующей;
• второй – комплексно, на основе нескольких стадий.

ОРВ как  оценка ex-ante

Широкое распространение  и применение этого подхода во многих странах объясняется тем, что ОРВ исторически возникла именно как оценка ex-ante, поддерживающая разработку законодательных актов. В соответствии с концепцией оценки ex-ante, ОРВ должна предшествовать внедрению законодательного акта, государственной программы или политики и обычно включает следующие этапы:

• формулирование проблемы (социальной либо экономической);
• обоснование необходимости государственного вмешательства;
• поиск возможных форм регулирования, выявление наиболее эффективной формы;
• постановка целей законодательного акта;
• разработка проекта законодательного акта;
• проведение предварительного оценивания проекта законодательного акта;
• организация общественных консультаций и обсуждений;
• внесение изменений в проект законодательного акта;
• проведение полного оценивания проекта законодательного акта;
• принятие и введение в действие законодательного акта;
• проведение оценивание фактических результатов действия законодательного акта;
• корректировка законодательного акта.

Проведение предварительной  ОРВ, которая принимает разнообразные  формы: от полноценной оценки законопроекта  или инициативы, учитывающей экономические  и социальные эффекты с помощью  специально разработанных методик, до подсчёта наиболее очевидных бюджетных расходов, – необходимый элемент управления.

ОРВ на стадиях законодательного процесса

Сторонником второго  подхода к ОРВ является вышеупомянутый немецкий исследователь К. Бёрет. Он предлагает проведение оценки не только на стадии, предшествующей принятию закона, ОРВ (нем. – Gesetzesfolgenabschдtzung) он разделяет на три стадии в соответствии со специфическими особенностями законодательного процесса.

Так, первая стадия представляет собой предшествующую, или проспективную ОРВ (нем. – Prospektive Gesetzesfolgenabschдtzung), которая соответствует этапу ex-ante. Основой для проведения предварительной оценки является наличие законодательной инициативы. На данном этапе проводится сравнение альтернатив и их результатов, чтобы в целом определить возможность регулирования той или иной сферы (прогностический подход). В дальнейшем, поддерживая нормотворческий процесс, ОРВ систематизирует разработанные альтернативы, оценивает результаты, вероятность наступления определённых последствий, степень и жёсткость необходимого законодательного регулирования и т.д. В конечном счёте, оценка вырабатывает ряд замечаний, предложений и рекомендаций, которые учитываются при выборе наилучшего решения.

Предварительная ОРВ может быть использована с целью:

• установления необходимости законодательного оформления инициативы;
• разработки альтернативных способов регулирования, оценки и сравнения их вероятных последствий (эффекты, нагрузки, общественные последствия);
• оценки целесообразности регулирующей альтернативы;
• обоснования выбора оптимальной альтернативы решения.

Вторая стадия может быть представлена как сопровождающая ОРВ (нем. – Begleitende Gesetzesfolgenabschдtzung) рассматриваемого НПА. В идеальном варианте сопровождающая ОРВ должна проводиться после предшествующей ОРВ, которая уже определила возможности законодательного регулирования и оценила альтернативные решения. Таким образом, выработанные на первом этапе оценки рекомендации становятся отправной точкой для перехода к законодательному оформлению решений. Именно на этом этапе уместно проведение сопровождающей ОРВ.

В целом, основной задачей сопровождающей оценки является определение желательных результатов, соответствующих целям регулирования, и конечных эффектов законодательного акта. Таким образом сопровождающая ОРВ может быть применена для:

• анализа законопроекта по нескольким критериям (например, достижимость результатов, вызываемые расходы);
• проверки действия законопроекта или его составной части в реальных условиях;
• снижения вероятности возникновения нежелательных эффектов;
• оптимизации принимаемого законопроекта.

Последняя третья стадия является ретроспективной ОРВ (нем. – Retrospektive Gesetzesfolgenabschдtzung), которая  нацелена на сбор информации о введении в действие НПА. Примерами могут быть данные о соответствии времени внедрения мероприятий разработанному плану или графику, ожидаемых результатах, степени воздействия нормативного акта на заинтересованных лиц, величине налагаемого актом на различные объекты бремени.

Главной задачей  ретроспективной ОРВ является выявление  тех эффектов, которые стали результатом  применения данного закона. Таким  образом, ключевым пунктом ОРВ на этом этапе является оценка достигнутых  целей, которая учитывает и несколько  дополнительных критериев, таких, как увеличение расходов, эффект издержек-выгод, степень принятия закона, реализуемость на практике, возникновение побочных эффектов.

Ретроспективная ОРВ позволяет выявить качественно  новую информацию о действующем  законе. Так, в ходе оценки может быть обнаружена необходимость дополнительного регулирования или подтверждены прогнозы относительно желательных результатов и эффективности. Ретроспективная ОРВ (англ. – ex-post evaluation) с успехом может быть проведена там, где требуется:

• определить степень достижения поставленных целей;
• выявить побочные эффекты и долгосрочные результаты закона;
• установить необходимость обновления регулирующего закона.

Соотношение между  тремя стадиями проведения ОРВ можно отобразить в таблице 1 

Таблица 1.Стадии (модули) проведения ОРВ  

Очевидно, что  основная задача ОРВ в государственном  и муниципальном управлении состоит  в систематизации и улучшении законодательного процесса и принимаемых управленческих решений, например, при помощи оценки соответствия поставленных целей существующим социальным проблемам и потребностям. По сути, ОРВ позволяет проводить как относительно небольшие по масштабу и несложные оценки, так и длительные, охватывающие все стадии законодательного процесса. Однако проведение ОРВ не должно становиться самоцелью, то есть процедурные вопросы принятия нормативных актов не могут подменять суть государственного и муниципального управления, заключающуюся в принятии регулирующих актов. Таким образом, ОРВ выступает в качестве вспомогательного механизма в процессе принятия управленческих и политических решений.

Методология оценки регулирующего воздействия

Оценивание НПА в странах  с устоявшейся традицией оценивания государственных программ и политик  занимает важное место как среди способов принятия политических решений, так и в единой процедуре разработки и принятия регулирующих актов.

В настоящее время можно  выделить следующие способы принятия решений в политическом процессе:

• экспертные: решение принимается экспертами, «которым доверяют»;
• консенсуальные: решение принимается группой «стейкхолдеров» путем достижения общего баланса интересов;
• политические: решения принимаются политическими акторами (деятелями), основаны на едином взаимном понимании тематики и целей политического процесса;
• на основе бенчмаркинга или сравнительного анализа результатов или процессов: решение основано на импорте готовых моделей и результатов, в том числе международных модельных нормативных актов и «лучшей практики» (англ. – best practice) решения рассматриваемого вопроса;
• эмпирические: решение основано на изучении фактов и анализе, направленном на изучении эффектов государственного воздействия и вмешательства в соответствии с заложенными критериями.

Оценивание регулирующих актов является эмпирическим подходом к принятию решений. Проведение оценочного исследования дает возможность повысить качество и объективность анализа  предложенного регулирующего акта за счет преодоления (предвзятого) экспертного знания путем сбора данных непосредственно среди заинтересованных групп, затрагиваемых действием регулирующего акта.

Методы  ОРВ

На сегодняшний  день существует относительно устоявшийся  набор методов, применяемых в  мировой практике для оценивания регулирующих актов в рамках ОРВ.

К основным методам  относится:

• анализ издержек-выгод;
• анализ издержек-эффективности;
• анализ рисков.

Анализ издержек-выгод  подразумевает выявление и перевод  в денежную форму максимального  количества издержек и выгод всех участников (монетизация), возникновение которых связано с действием регулирующего акта. В рамках этого подхода сравнению подлежат все издержки и выгоды. В случае выявления положительного баланса издержек и выгод предлагаемый регулирующий акт одобряется. Основное обоснование использования метода состоит в том, что в условиях ограничения ресурсов последние должны распределяться с учетом максимизации чистой общественной выгоды. Решения, которые принимаются по вопросам регулирования, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние, и проведение анализа издержек-выгод обеспечивает учет агрегированных общественных интересов.