Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013 - 2015 гг.

15.png

Источник: Минфин России

По состоянию на 1 сентября 2012 года (График 17) доля бюджетных кредитов в структуре долга субъектов превышала 37%, доля ценных бумаг составила почти 30%, на долю банковских и других кредитов пришлось около 24%, на долю государственных гарантий субъектов - почти 10%.

В предстоящий период планируется сокращать объемы бюджетных кредитов регионам, хотя и не столь быстрыми темпами, как предполагалось ранее: с 125 млрд. рублей в 2012 году до 70,0 млрд. рублей в 2015 году. Замедление темпов сокращения предоставления бюджетных кредитов связано с необходимостью реализации субъектами в ближайшие годы первоочередных мероприятий в области социальной политики, здравоохранения, образования и науки, жилищного строительства и др.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации предельный объем государственного долга субъекта не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

16.png

Источник: Минфин России

Для субъектов, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также субсидий, предоставляемых субъектам из Инвестиционного фонда Российской Федерации) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта, предельный объем государственного долга ограничен 50% вышеназванных доходов.

При этом до 1 января 2017 года действует норма, допускающая превышение субъектами указанных ограничений в пределах сумм задолженности по бюджетным кредитам.

Проведенный анализ соблюдения субъектами ограничений по предельному объему государственного долга, с учетом обязательств по бюджетным кредитам, показал, что для четырех субъектов накопленный долг превышает установленные законодательством пороговые значения, а общая сумма задолженности еще пяти субъектов приближается к ним. На долю обязательств указанных девяти "проблемных" заемщиков приходится более 17% от общего объема государственного долга субъектов, а в структуре их долга преобладают обязательства по бюджетным кредитам.

Данные мониторинга состояния долга субъектов свидетельствуют о необходимости уделять повышенное внимание проблеме долговой нагрузки на региональные бюджеты, связанной с активным использованием рядом заемщиков кредитов из федерального бюджета. Факты допущенных субъектами сбоев при исполнении обязательств по бюджетным кредитам должны учитываться при регистрации Минфином России условий эмиссии и обращения облигационных займов этих субъектов.

Из 36 субъектов, имеющих в структуре долга долю задолженности по бюджетным кредитам, превышающую 50%, только четыре субъекта осуществляют публичные заимствования.

17.png

Источник: Минфин России

В настоящее время только два субъекта (г. Москва и Республика Башкортостан) имеют долговые обязательства в иностранной валюте (перед иностранными банками-кредиторами).

В целях минимизации валютных рисков на бюджеты субъектов планируется ввести норму, устанавливающую необходимость наличия для осуществления субъектом государственных внешних заимствований кредитных рейтингов от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств на уровне не ниже уровня соответствующих рейтингов, присвоенных по международной шкале Российской Федерации. Это позволит открыть доступ на внешние рынки капитала только наиболее финансово устойчивым заемщикам.

Из шести субъектов, соответствующих на текущем этапе предусмотренным Бюджетным кодексом условиям для осуществления государственных внешних заимствований (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ и Республика Башкортостан), четверо субъектов имеют кредитные рейтинги не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств.

Кроме того, планируемые изменения бюджетного законодательства позволят наиболее ответственным субъектам осуществлять на международных рынках капитала размещение государственных ценных бумаг субъекта, номинированных в валюте Российской Федерации.

В соответствии с основными характеристиками региональных бюджетов в предстоящий период большинство субъектов Российской Федерации планируют иметь дефициты бюджетов. Как следствие, потребности субъектов Российской Федерации в заемных ресурсах будут возрастать. Данное обстоятельство, с одной стороны, налагает на субъекты повышенные требования к соблюдению показателей платежеспособности, а с другой -создает условия для конкуренции на внутреннем долговом рынке за заемные ресурсы.

В целом, предстоящий период потребует повышенного внимания к ситуации в сфере заимствований и государственного долга субъектов Российской Федерации.

4. Взаимодействие  с многосторонними банками развития

Начиная с 2002 г. Российская Федерация отказалась от привлечения финансовых (бюджетозамещающих) займов международных финансовых организаций (МФО), сосредоточившись на совместной с многосторонними банками развития (МБР) реализации проектов в приоритетных сферах и отраслях российской экономики.

За прошедший период доля обязательств по кредитам МФО в структуре государственного внешнего долга Российской Федерации последовательно снижалась, достигнув по состоянию на 1 июня 2012 г. 5,4% (2,26 млрд. долл. США).

Планируется, что в период 2013 - 2015 гг. общий объем заимствований России у МБР будет оставаться на незначительном уровне, не превышающем 266 млн. долл. США (8,1 млрд. руб.) в год. Вместе с тем, в случае принятия решений о подготовке и реализации дополнительных проектов МБР, объем указанных заимствований Российской Федерации в период 2013 - 2015 гг. может быть увеличен до 1 млрд. долл. США в год.

Помимо сокращения объемов заимствований у МБР особенностью текущего этапа взаимодействия Российской Федерации с этими институтами является значительное увеличение доли российского софинансирования совместных проектов. Так, в отдельных случаях объемы российского софинансирования проектов по сравнению с предыдущим периодом возросли в 2-6 раз.

В настоящее время в рамках сотрудничества с международными банками развития, в том числе с Международным банком реконструкции и развития (МБРР), Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) и Северным инвестиционным банком (СИБ), на различных стадиях подготовки и реализации находится 22 проекта на общую сумму заимствований около 1,6 млрд. долл. США. Действующие проекты направлены на решение задач в области информационной системы таможенных органов, развития казначейской системы, модернизации и технического перевооружения учреждений и организаций Росгидромета, реформирования жилищно-коммунального хозяйства, развития систем государственной регистрации прав на недвижимость и государственной статистики, поддержки судебной реформы, в сфере экологии и охраны окружающей среды, сохранения и использования культурного наследия России, повышения уровня финансовой грамотности населения и развития финансового образования в Российской Федерации и др. (График 19).

18.png

Источник: Минфин России

Только по двум из действующих проектов (около 2,2% предоставленных ресурсов МБР) средства предоставляются внутренним заемщикам на срочной, платной и возвратной основе в качестве субзаймов. По всем остальным кредитам получателями средств являются федеральные органы исполнительной власти.

19.png

Источник: Минфин России

Получение суверенных займов у МБР в планируемых объемах признается целесообразным при наличии следующих сравнительных преимуществ:

- возможность привлечения  экспертно-аналитического содействия  ведущих специалистов в вопросах  реформирования системы государственного  управления, реализации крупных  инфраструктурных и других проектов  государственного значения;

- обеспечение международной  сертификации проектов: участие  МБР подтверждает соответствие  проектов международным стандартам;

- прозрачность правил  и процедур реализации, что способствует  росту доверия частного сектора, стимулирует привлечение частных  инвестиций;

- возможность получения  дополнительного финансирования, в  т.ч. грантового, за счет участия в донорских программах МБР;

- возможность применения  гибких механизмов финансирования, позволяющих оптимизировать объемы  привлекаемых у МБР финансовых  ресурсов;*(5)

- низкая стоимость займов  МБР.

С учетом изложенного, в предстоящий период сотрудничество с МБР будет продолжено на основе следующих подходов:

1) реализация совместно  с МБР новых проектов в сферах  государственного управления, охраны  окружающей среды, повышения энергетической  эффективности, развития финансового  рынка и рынка микрофинансовых услуг, совершенствования национальной системы гидрометеорологии, физической культуры и спорта социально незащищенных групп населения, развития лесного хозяйства, развития систем городского общественного транспорта;

2) выбор конкретного инструмента  сотрудничества и применение  гибких механизмов взаимодействия  с МБР;

3) расширение участия  Российской Федерации в различных  инициативах МБР, в том числе  фондах технического содействия  и других инструментах сотрудничества;

5) содействие увеличению  портфеля проектов, реализуемых  Международной финансовой корпорацией (МФК), Многосторонним агентством  гарантирования инвестиций (МАГИ), Европейским  банком реконструкции и развития (ЕБРР), Черноморским банком торговли  и развития (ЧБТР), Евразийским банком  развития (ЕАБР), Европейским инвестиционным  банком (ЕИБ), Северным инвестиционным банком (СИБ), Международным банком экономического сотрудничества (МБЭС), Международным инвестиционным банком (МИБ) в Российской Федерации без финансовых обязательств со стороны Российской Федерации;

6) активное участие Российской  Федерации как акционера в  деятельности МБР, направленное  на обеспечение эффективного  использования потенциала международных  финансовых институтов в интересах  Российской Федерации;

7) участие в проработке  инициатив по созданию новых  многосторонних банков развития  на основе соответствующих межгосударственных  договоренностей, а также вступлению  Российской Федерации в действующие  многосторонние банки развития.

5. Мониторинг внешних  долговых обязательств корпоративного  сектора

Начиная с 2010 г. возобновилась тенденция к росту внешнего корпоративного долга России. По состоянию на 1 июля 2012 г. совокупный (государственный и корпоративный) внешний долг страны составил 572,7 млрд. долл. США или 29,2% ВВП. При этом международные валютные резервы России (514,6 млрд. долл. США) перестали покрывать объем этого долга (График 20), что является тревожной тенденцией.

Один из общих принципов долговой политики Российской Федерации состоит в том, что государственные заимствования не должны подрывать способность других российских заемщиков привлекать финансирование на внешнем и внутреннем рынках. Более того, государство стремится создавать благоприятные условия для заимствований банков и корпораций страны, в том числе за счет формирования репрезентативной шкалы доходности российского суверенного долга по всем срокам заимствований и, таким образом, создания условий для адекватного ценообразования по долговым инструментам всех российских заемщиков.

Однако бремя долговой нагрузки, приходящейся на корпоративный сектор, диктует необходимость повышенного внимания финансовых властей к сфере корпоративных заимствований. В этой связи в 2013 - 2015 гг. будет продолжено решение задачи по совершенствованию системы мониторинга внешнего долга банков и корпораций, в том числе с целью создания механизма оперативного влияния на их заемную политику, особенно предприятий с крупной долей государственного участия. В качестве одного из элементов решения данной задачи планируется принятие постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего порядок принятия государственными корпорациями решений о заимствованиях в иностранной валюте.

Планируется ввести в практику утверждение наблюдательным советом (советом директоров) государственной корпорации предельных значений показателей долговой устойчивости. Разработка и утверждение таких показателей должно осуществляться на индивидуальной основе, а определение универсальных показателей для хозяйствующих субъектов, действующих в различных отраслях (сферах) экономики, нецелесообразно.