Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013 - 2015 гг.

4) переход к активным  операциям по управлению государственным  долгом

В результате привлечения Российского финансового агентства к операциям с государственными долговыми обязательствами в предстоящем периоде планируется модернизировать действующий порядок размещения государственных ценных бумаг, взаимодействия с иностранными и российскими инвесторами, а также перейти к целенаправленному воздействию на объем и структуру государственного долга путем проведения активных операций на международном и национальном долговых рынках, включая обмен "старых", теряющих ликвидность выпусков гособлигаций (off-the-run), на "новые" выпуски (on-the-run).

Как представляется, последовательное проведение вышеуказанных мероприятий по развитию рынка ОФЗ позволит улучшить условия государственных заимствований и увеличить спрос на государственные ценные бумаги. Успешная реализация предлагаемых мер будет способствовать улучшению инвестиционного климата в России в целом, повышению резервного статуса рубля, станет важной составной частью работы по формированию в нашей стране мирового финансового центра.

2.2. Долговая политика  на международных рынках капитала

Несмотря на повышенную волатильность мировых финансовых рынков, период 2011 - 2012 гг. отличался регулярным появлением "окон возможностей", позволяющих заемщикам наращивать объемы размещения облигаций. Объемы эмиссии этих инструментов как развитых государств, так и стран формирующихся рынков продолжает расти. При этом неопределенность ситуации в Европейском союзе и макроэкономические проблемы некоторых развитых стран способствуют повышению спроса на финансовые инструменты стран формирующихся рынков, включая Россию.

В 2012 г. Российская Федерация успешно разместила три выпуска облигаций внешних облигационных займов общим объемом 7 млрд. долл. США, за один выход на рынок полностью выполнив Программу государственных внешних заимствований на год. Спрос со стороны инвесторов составил более 24 млрд. долл. США, то есть более чем в три раза превысил фактический объем размещения.

Данная сделка стала самым крупным по объему размещением еврооблигаций суверенными государствами из числа стран формирующихся рынков после размещения Катаром в 2009 г. аналогичного объема суверенных еврооблигаций. При этом займ со сроком до погашения 30 лет и объемом 3 млрд. долл. США стал первым в истории столь длинным российским выпуском, подтвердившим уверенность зарубежных инвесторов в состоянии и долгосрочных перспективах российской экономики.

По сравнению с предыдущим выходом России на внешние рынки в 2010 г. размещение 2012 г. характеризуется существенно более низкой доходностью выпущенных инструментов и качественно лучшей структурой инвесторов за счет появления существенной доли новых институциональных (консерватиных) держателей.

Размещение еврооблигаций позволило достичь следующих целей:

- решена стратегическая  задача по расширению и кардинальному  улучшению инвесторской базы  в государственные ценные бумаги  Российской Федерации;

- установлены новые, более  благоприятные ориентиры по доходности  для российских корпоративных  заемщиков, способствующих сокращению  их издержек по привлечению  долгового финансирования на  международных рынках капитала;

- обеспечено снижение  средней доходности по портфелю  российских суверенных облигаций.

В целях сохранения присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала и поддержания постоянного доступа к ресурсам этих рынков в период 2013 - 2015 гг. планируется:

- продолжать осуществлять  размещение еврооблигаций Российской  Федерации в ограниченных объемах  с учетом имеющегося спроса;

- формировать репрезентативную  кривую доходности по заимствованиям  Российской Федерации в различных  валютах, прежде всего, в долларах  США и евро;

- создавать дальнейшие  предпосылки для привлечения  долгосрочных инвесторов, диверсифицированных  по типам и географическому  признаку;

- поддерживать постоянный  диалог с широким кругом глобальных  инвесторов.

2.3. Государственная гарантийная  поддержка

Накопленная за последние годы практика активного использования государственных гарантий Российской Федерации как инструмента поддержки российских хозяйствующих субъектов, оказавшихся в условиях экономического кризиса, позволяет получить ряд выводов, имеющих системное значение с точки зрения оценки целесообразности дальнейшего наращивания или, напротив, свертывания государственной гарантийной поддержки отечественных предприятий.

По состоянию на 1 октября 2012 г. по обязательствам российских предприятий было предоставлено 200 госгарантии на сумму 619,6 млрд. рублей, состоящих на учете во Внешэкономбанке. Данная форма господдержки была оказана 128 принципалам (заемщикам), получившим коммерческие кредиты в 10 банках Российской Федерации. В 2011 и за 9 мес. 2012 г. прекратило действие 74 гарантии на сумму 145,3 млрд. рублей или 37% от числа гарантийных обязательств Российской Федерации. Таким образом, остались действующими 126 госгарантии на сумму 474,3 млрд. рублей.

Однозначно можно говорить о положительном эффекте госгарантий, предоставленных по кредитам, полученным компаниями химической и нефтехимической отрасли (Минфину России возвращено 97% таких гарантий), а также предприятий металлургии и металлообработки (76%). Это - очевидное свидетельство того, что данные принципалы испытывали временные трудности, вызванные появлением "финансовых разрывов", которые они сумели быстро "закрыть" при улучшении хозяйственной конъюнктуры. Что касается других отраслей (автомобилестроение, сельское хозяйство, строительство и пр.), то здесь доля возвращенных гарантий не превышает 25%. Данный факт может свидетельствовать о том, что соответствующие предприятия столкнулись с кризисом платежеспособности, а не с проблемой текущей ликвидности. Последнее означает, что такие принципалы нуждаются, скорее, в мерах общего оздоровления, включая замену собственников и управленцев, чем в государственной гарантийной поддержке.

Что касается рисков наступления гарантийных случаев по предприятиям, пока не расплатившимся со своими кредиторами, то ни у одного из 67 "действующих" на момент проведения анализа принципалов не признана "низкой" вероятность таких случаев. Более того, для 31 предприятия, получившего гарантии на 61,2 млрд. руб., вероятность расходов федерального бюджета является "высокой", а для 36 компаний (101,1 млрд. руб.) - средней.

У 35 проверенных принципалов выявлены признаки банкротства (кредиторская задолженность просрочена на срок более 3-х месяцев), а в отношении двух из них процедура банкротства уже введена. Выплаты из федерального бюджета в пользу их кредиторов могут составить 71 млрд. руб.

За период 2011 - 2012 года - впервые с момента принятия в 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентировавшего, в том числе, порядок и принципы оказания государственной гарантийной поддержки, Минфину России предъявлены требования об исполнении 15 государственных гарантий, предел ответственности федерального бюджета по которым составляет 5,3 млрд. руб.

Анализ финансовых условий, на которых были предоставлены кредиты, получившие государственную гарантийную поддержку, показывает, что, несмотря на тот факт, что для банков - кредиторов такие операции являются фактически безрисковыми, с апреля 2010 г. по декабрь 2011 г. средневзвешенные процентные ставки по банкам-бенефициарам были существенно выше, чем средневзвешенная ставка по рублевым кредитам нефинансовым организациям, независимо рассчитанная Банком России на основе данных банковской отчетности. Так, в декабре 2010 г. первая превышала 11,5%, в то время как вторая оставалась на уровне 9,7% годовых. Соответственно, финансовая нагрузка на принципалов, имеющих госгарантии, превышала средние показатели по отраслям экономики.

Таким образом, база данных, накопленная за последние годы активного применения государственной гарантийной поддержки, свидетельствует о том, что последствия массового использования этого инструмента могут быть весьма обременительными для федерального бюджета и малоэффективными с точки зрения стимулирования экономического роста. С точки зрения рисков федерального бюджета немаловажное значение имеет тот факт, что исполнение государственных гарантий происходит независимо от результатов реализации проектов, в поддержку которых гарантии предоставлялись. Получатели государственной гарантийной поддержки не несут каких-либо обязательств и ответственности в связи с реализацией или неэффективной реализацией поддерживаемых государством проектов.

Государственные гарантии являются эффективным инструментом решения проблем предприятий в области текущей и краткосрочной ликвидности, но не могут решить задачи оптимизации управления бизнесом и увеличения продаж производимых товаров (услуг). Нет оснований ожидать от неплатежеспособных компаний радикального оздоровления, вызванного получением государственной гарантийной поддержки.

В целях повышения эффективности инструмента государственных гарантий, а также управления рисками бюджета, связанными с их предоставлением, особенно в условиях возможного ухудшения ситуации на финансовых рынках, при оказании государственной гарантийной поддержки целесообразно исходить из следующих основных принципов:

1) установление единых  подходов для предоставления  госгарантий с общими "родовыми  признаками" (отрасль экономики, регион, рынок и т.п.), вне зависимости  от объекта государственной поддержки, отход от практики предоставления  уникальных, нестандартных гарантий.

2) Требования к отбору  проектов, в отношении которых  применяется государственная гарантийная  поддержка, должны основываться  на анализе рынков сбыта товаров (услуг), производимых соответствующими  предприятиями, а также на конкретизации  выгодоприобретателем порождаемых  таким сбытом финансовых потоков. Объем последних должен быть  достаточен для возврата основной  суммы кредита, предоставленного  под госгарантию, выплаты процентов  и получения средней по отрасли  нормы прибыли.

3) Если речь не идёт  об обеспечении национальных  интересов, предоставление государственной  гарантийной поддержки по "планово-убыточным  проектам" и финансово-неэффективным  предприятиям недопустимо, так как  дискредитирует данный инструмент  государственной экономической  политики.

4) Обеспечение распределения  рисков между государством и  участниками сделки (проекта), которой  оказывается гарантийная поддержка.

5) Оказание гарантийной  поддержки при условии удовлетворительного  финансового состояния принципалов (соблюдение указанного условия  не предусмотрено, например, правилами  предоставления гарантий по инвестпроектам и гарантий для реализации государственного оборонного заказа).

6) Наличие обеспечения  возвратности средств, использованных  на исполнение госгарантий (например, по гарантиям по инвестпроектам не предусмотрено обеспечение права регрессного требования Российской Федерации к принципалу).

7) Соблюдение определенных  ограничений получателями государственной  поддержки на период действия  госгарантий (например, отмена премиальных  и бонусных выплат высшему  менеджменту), а также установление  ответственности принципала за  нереализацию поддерживаемых государством проектов).

В сфере планирования бюджетных ассигнований на возможное исполнение государственных гарантий планируется придерживаться гибкого подхода:

- по фактически выданным  госгарантиям - предусматривать до 100% суммы возможного исполнения;

- по планируемым к представлению  госгарантиям - в существенно меньшем  объеме, с последующим оперативным  внесением (в случае необходимости) изменений в федеральный закон  о федеральном бюджете, предусматривающих  увеличение бюджетных ассигнований  до 100% суммы возможного исполнения.

3. Политика в  области заимствований субъектов  Российской Федерации

За последние 5 лет объем государственного долга субъектов Российской Федерации последовательно увеличивался, превысив к началу 2011 года 1 трлн. рублей (График 15). При этом максимальный рост - более 48% пришелся на кризисный 2009 год, а минимальный - менее 7% - на 2011 год.

По состоянию на 1 января 2012 года государственный долг субъектов Российской Федерации составил 1,2 трлн. рублей или 2,2% ВВП, в том числе государственный внешний долг - 17,8 млрд. рублей или 0,03% ВВП.

Период 2009-2010 гг. характеризовался существенным изменением структуры государственного долга субъектов Российской Федерации в сторону увеличения доли обязательств по привлеченным бюджетным кредитам от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и снижения доли рыночного долга (График 16). Указанные изменения явились следствием сознательной государственной антикризисной политики в сфере межбюджетных отношений, которая позволила стабилизировать ситуацию с региональными бюджетами в условиях ограниченного доступа субъектов к рыночным ресурсам.