Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013 - 2015 гг.

При этом на стадии формирования бюджетных проектировок (планирования объема предоставления гарантий) обеспечение точности прогноза величины бюджетных ассигнований на исполнение данного вида условных обязательств крайне затруднено в связи с неопределенностью условий сделок (проектов), которым оказывается государственная поддержка. Эта особенность значительно осложняет бюджетное планирование как на короткий период, так и в долгосрочной перспективе.

12.png

Источник: Минфин России

Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным гарантиям имеет устойчивую тенденцию к росту (График 13), причем темпами, существенно превышающими темпы прироста государственного долга по рыночным заимствованиям.

Как следствие, объемы предусматриваемых в федеральном бюджете средств на возможное исполнение государственных гарантий Российской Федерации также стремительно растут (График 14). При этом, учитывая долгосрочный характер обязательств, обеспечиваемых государственными гарантиями (до 30 лет), основная нагрузка по исполнению принятых обязательств ложится на бюджеты будущих периодов.

Важно отметить, что даже в случае отсутствия фактических платежей по государственным гарантиям, необходимость планирования бюджетных ассигнований на их исполнение вынуждает "замораживать" значительные объемы бюджетных ассигнований, которые могли бы быть направлены на другие приоритетные направления (социальное обеспечение граждан, здравоохранение, образование).

13.png

Источник: Минфин России

Иными словами, замена на текущем этапе прямого финансирования бюджетными ассигнованиями тех или иных "проектов" на принятие условных обязательств государства (государственных гарантий) в любом случае приводит к отложенным расходам федерального бюджета либо к вынужденному "замораживанию" бюджетных ассигнований.

Рост объемов государственной гарантийной поддержки неизбежно приводит к значительному увеличению издержек федерального бюджета (агентские вознаграждения, административные издержки, связанные с предоставлением и, что особенно важно, дальнейшим сопровождением каждой государственной гарантии). При этом трудоемкость обслуживания государственных гарантий не зависит от их срока или суммы, в связи с чем особенно актуально установление минимальной суммы государственной гарантии и оказание на федеральном уровне гарантийной поддержки лишь крупным проектам.

Учитывая изложенное, в планируемом периоде государственная долговая политика должна предполагать усовершенствованные подходы к оказанию государственной гарантийной поддержки, имея в виду решение задачи модернизации управления условными обязательствами федерального бюджета.

14.png

Источник: Минфин России

Фактор 6. Сохранение потребности в привлечении зарубежного заемного капитала со стороны корпоративного сектора

Корпоративный сектор, в особенности компании и банки с государственным участием в акционерном капитале, являются активными заемщиками как на внутреннем, так и международном рынке капитала. При этом дефицит "длинных денег" на российском финансовом рынке и относительная дешевизна внешних заимствований стимулируют российские банки и предприятия использовать зарубежные долговые рынки в качестве источника фондирования своей деятельности.

В 2012 году размещение еврооблигаций на внешних рынках осуществляли такие их традиционные участники, как Внешэкономбанк, ОАО "Сбербанк России", ОАО "РЖД", ОАО "Россельхозбанк", ОАО "Банк ВТБ", ОАО "Газпром", ОАО "Газпромбанк" и ряд других российских корпоративных заемщиков.

Россия как суверенный заемщик заинтересована в том, чтобы создавать "целевые ориентиры" для формирования благоприятных условий заимствований национальных хозяйствующих субъектов, а также, учитывая, что целевая группа инвесторов совпадает, обеспечивать координацию выходов российских эмитентов на международные рынки капитала. Присутствие России в наиболее востребованных сегментах долговых рынков должно поддерживаться.

В 2013 - 2015 гг. государственная долговая политика будет строиться, исходя из необходимости, с одной стороны, поддержания способности российских заемщиков привлекать финансирование на рынках капитала на максимально благоприятных условиях, а с другой - эффективного мониторинга долговой устойчивости негосударственного сектора.

2. Приоритеты и  инструменты долговой политики

Реализация долговой политики Российской Федерации в 2013 - 2015 гг. будет осуществляться в соответствии со следующими целями:

- поддержание умеренной  долговой нагрузки как важнейшего  конкурентного преимущества России;

- превращение национального  рынка капитала в стабильный  источник удовлетворения потребностей  бюджета;

- поддержание высокого  уровня кредитных рейтингов России  инвестиционной категории, создание  предпосылок для повышения рейтингов  до категории "А";

- обеспечение постоянного  доступа Российской Федерации  и национальных корпоративных  заемщиков к внутреннему и  внешнему источникам заемного  капитала на приемлемых условиях, минимизация стоимости заимствований;

- совершенствование сложившейся  системы управления государственным  долгом Российской Федерации, развертывание  практической деятельности Российского  финансового агентства;

- поддержание мерами политики  безопасных тенденций в сфере  внешнего долга российского корпоративного  сектора.

2.1. Долговая политика  на внутреннем рынке капитала

Решение задачи поддержания высокой ликвидности внутреннего рынка, обеспечения присутствия на нем широкого круга инвесторов и стимулирования инвестиционного спроса требует дальнейшей реализации комплекса мер по повышению привлекательности рынка государственных ценных бумаг. В период 2011 - 2012 гг. на данном рынке был осуществлен ряд ранее планируемых принципиальных преобразований:

1) обеспечен прямой доступ  нерезидентов на российский рынок  государственных ценных бумаг, в  том числе через счета в  международных депозитарно-клиринговых системах (приняты закон "О центральном депозитарии" и необходимые изменения в закон "О рынке ценных бумаг", утвержден перечень иностранных организаций, которым центральный депозитарий может открывать счета номинального держателя);

2) Обеспечен допуск ОФЗ  к обращению на фондовой бирже: вторичное обращение ОФЗ перенесено  из отдельной секции государственных  ценных бумаг биржи на секцию  фондового рынка, что способствует  расширению числа участников  вторичных торгов, снижению их  транзакционных издержек, росту  оборотов биржевых торгов государственными  ценными бумагами;

3) Обеспечена возможность  внебиржевого обращения ОФЗ, т.е. минуя посредников в лице торговой  системы и брокера, что упростило  доступ инвесторов на рынок  ОФЗ и сократило их издержки;

4) В результате создания  центрального депозитария реализованы  основные мероприятия по введению  в России института централизованного  учета прав собственности на  ценные бумаги.

В результате проведенных мероприятий за 2012 г. на рынке ОФЗ произошли следующие позитивные изменения:

- возросла ликвидность  обращающихся выпусков (среднедневной  оборот вторичных торгов ОФЗ  вырос на 20%: с 12,5 до 15,0 млрд. руб.);

- средний объем выпуска  в обращении удвоился: с 45 до 87 млрд. руб.;

- дюрация портфеля ОФЗ увеличилась на 5,6%: с 3,6 до 3,8 года;

- впервые в современной  истории на рынке был размещен  выпуск ОФЗ со сроком до  погашения 15 лет.

Приоритетным направлением эмиссионной политики в планируемом периоде будет выпуск среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Эмиссия краткосрочных инструментов (до 1 года) рассматривается как исключительная мера, использование которой оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры при отсутствии возможностей фондирования за счет эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Такая практика позволит поддерживать на низком уровне риски ограничения доступа к рефинансированию, а также оптимизировать структуру государственного внутреннего долга по срокам до погашения.

Планируется выпускать ОФЗ с постоянной ставкой купонного дохода. На текущем этапе эмиссия ОФЗ с переменной ставкой купонного дохода, которая устанавливается в зависимости от динамики индекса потребительских цен или ключевых индикаторов денежного рынка, не относится к числу приоритетов долговой политики.

Будет продолжен курс на обеспечение концентрации эмиссии в "эталонных выпусках" с большими объемами в обращении и погашением в "стандартных" точках кривой доходности облигаций, то есть 3, 5, 7, 10, 15, 30 лет. Погашаемые в эти сроки выпуски облигаций наиболее востребованы инвесторами, так как позволяют им, в частности, хеджировать процентные и валютные риски. Поддержание высокой ликвидности "эталонных выпусков" ОФЗ планируется осуществлять путем регулярного предложения рынку новых "эталонных выпусков" облигаций взамен выпусков с приближающимися сроками погашения.

В целях создания конструктивного и взаимовыгодного диалога между государством как эмитентом и инвесторами, включающего выявление инвестиционных предпочтений, специфики спроса и ожиданий относительно объемов выпусков государственных облигаций и динамики процентных ставок, будет продолжена реализация стратегии взаимодействия с инвесторами, включающая проведение следующих мероприятий:

1) осуществление регулярного  взаимодействия с ключевыми участниками  рынка государственных ценных  бумаг, включая проведение встреч  с инвесторами, телефонных конференций;

2) публикация на официальном  сайте Минфина России основной  актуальной информации о состоянии  государственного долга и макроэкономики  страны, планах государственных  заимствований, Основных направлений  государственной долговой политики  Российской Федерации, квартальных  графиков аукционов по размещению  ОФЗ;

3) разъяснение принимаемых  решений в области управления  государственным долгом.

Доходность размещаемых выпусков ОФЗ будет формироваться под влиянием, прежде всего, текущих потребностей бюджета (предложение) и в зависимости от рыночной конъюнктуры (спрос на облигации), с учетом решения стратегической задачи по достижению и поддержанию целевой дюрации портфеля ОФЗ на уровне 5 лет.

Будет продолжена практика размещения государственных сберегательных облигаций (ГСО) для удовлетворения спроса со стороны российских институциональных инвесторов, прежде всего, осуществляющих размещение средств пенсионных накоплений.

Помимо завершения начатых преобразований в сфере развития рынка государственных ценных бумаг предстоит решить следующие задачи:

1) объединение первичного  размещения и вторичного обращения  ОФЗ на единой торговой биржевой  площадке

Данная мера будет способствовать расширению числа инвесторов на аукционах Минфина, росту качества ценообразования на рынке госдолга, снижению транзакционных издержек его участников;

2) создание предпосылок  для заключения на биржевом  рынке сделок в режиме "T+n"

Создание возможности проведения расчетов по итогам торгов ОФЗ не в день заключения сделки (Т+0), а со стандартной для мировой практики отсрочкой (Т+2 или Т+3) с участием центрального контрагента позволит инвесторам гибко планировать свои денежные потоки, что будет безусловно способствовать сокращению транзакционных издержек.

3) унификация налоговых  ставок по государственным ценным  бумагам и корпоративным облигациям

Налогообложение доходов в виде процентов по государственным ценным бумагам осуществляется по ставке 15%, а курсовая разница - по ставке 20%. Все виды доходов по корпоративным облигациям облагаются налогом по ставке 20%. В результате такой практики затрудняется сравнение доходности по корпоративным и государственным облигациям, а также усложняется бухгалтерский учет инвестиций в ценные бумаги, поскольку инвесторы не могут осуществлять взаимозачет финансового результата по операциям с государственными и корпоративными ценными бумагами без проведения дополнительных расчетов. Потенциальные инвесторы могут рассматривать сложившуюся ситуацию как дополнительное препятствие для вложения средств в государственные ценные бумаги. Целесообразно унифицировать режим налогообложения государственных и корпоративных облигаций. Это позволит упростить для инвесторов систему расчетов, включать все доходы в единую базу по прибыли, а также устранить различия в ценообразовании всех инструментов на внутреннем долговом рынке и сделать сопоставимой доходность обращающихся на нем инструментов.