Жергілікті басқарудың әлемдік тәжірибелері

 

 Қазақстан Республикасындағы  жергілікті өзін-өзі басқаруды  дамытудың негізгі қағидаттары

Жергілікті өзін-өзі басқарудың ұйымдастырушылық, құқықтық және экономикалық негіздерін айқындау мақсатында осы  Тұжырымдамамен Қазақстан Республикасындағы  жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастырудың негізгі қағидаттары мен қызметін белгілеу қажет.

Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі қағидаттары  болуы тиіс:

1) жергілікті маңызы бар мәселелерді  халықтың дербес шешуі;

2) жергілікті халықтың барлық  тұрғындарының заңды теңдігі  мен

заңды мүдделерінің ескерілуі;

3) жариялылық және тиісті аумақта  тұратын халық мүддесіне тікелей

тиетін мәселелерді шешу кезінде  халықтың пікірімен санасу;

4) жергілікті өзін-өзі басқару  жүйесін дамытудың кешенділігі,

кезеңділігі;

5) мемлекет тарапынан жергілікті  өзін-өзі басқаруды жүйелі қолдау;

6) жергілікті өзін-өзі басқару  қызметінің ашықтығы, олардың

бақылауда болуы және халыққа есептілігі.

 Жергілікті өзін-өзі басқаруды дамыту тәсілдері

Қазақстанда жергілікті өзін-өзі басқаруды  дамыту саясатын іске асыру үдерісі  кешенділігімен де, сондай-ақ, қойылған мәселелерді шешудің белгілі  кезеңділігімен, іске асырудың белгілі  кезеңінде саясаттың басым бағыттарын анықтау қажеттілігімен сипатталады.

Осыған байланысты Қазақстанда  жергілікті өзін-өзі басқаруды бұдан  әрі дамыту екі кезеңге болжанған.

Бірінші кезең (2012-2016 жылдар) – қолданыстағы басқару схемасын, ең алдымен биліктің ең төменгі деңгейлердегі әлеуетті кеңейту.

1. Ауылдар (селолар), кенттер, аудандық  маңызы бар қалалар деңгейлерінде  жергілікті қоғамдастықтың жиналыстары  арқылы жергілікті маңызы бар  мәселелерді шешудегі халықтың  рөлін арттыру.

Мыналарды көздейтін нормаларды заңнама  түрінде бекіту ұсынылады:

1) жергілікті өзін-өзі басқарудың  ұйымдастыру құрылымдардың өкілеттігін  және жауапкершілігін айқындау;

2) жергілікті маңызы бар іс-шараларды  қаржыландыру мәселелерін жиналыстардың  (жиындардың) талқылауына шығару  міндеттілігі (басқарудың төменгі  деңгейіндегі әкімдерде дербес  бюджет жоқ, бірақ аудан бюджетінің  құрамында бюджеттік бағдарламалардың  әкімшілері болып табылады);

3) жиналыстарды (жиындардын) құру, өткізу  және өкілеттігі мен олардың  шешімдерін ресімдеудің тәртібіні  нақты регламенттеу.

Қазіргі уақытта қолданыстағы заңнамаға  сәйкес міндетті сипатқа тек мемлекеттік  органдардың шешімдері қана жатады. Басқа органдардың шешімдері (консультативтік-кенестік, жиналыстардың), әдетте ұсыныс сипатында болады.

Әкімдердің заңға қарсы шешімдерді орындауын жол бермеу және халықтың жекелеген топтарының мүдделелерін қорғауды болдырмау мақсатында, әкімнің  жиналыстар (жиындар) шешімдерін міндетті түрде қарау және халыққа заңңаманы  ескере отырып шешім қабылдау (немесе қабылдамау) туралы ақпарат беру жөнінде  ережесі бекітілетін болады. Сол  ережеде сондай-ақ қабылданатын шешімдердің  тиімділігі мен нәтижелілігін бағалау  тетігі және оларды іске асыруға қоғамдық бақылау көзделетін болады.

Ірі қалаларда жалпықалалық шаруашылықты басқару ерекшелігін есепке ала  отырып, жоғарыда аталған шараларды  басқарудың төменгі деңгейіне жататын  Астана, Алматы, Қарағанды, Шымкент  қалаларының аудандарына тарату ұсынылады.

Сонымен қатар, келесі нормаларды енгізу:

1) ауыл (село), ауылдық (селолық) округтің, кенттің, аудандық маңызы бар қаланың деңгейінде жергілікті қоғамдастықтың жиналыстарында (жиындарда) қабылданған халықтың бірінші кезекті қажеттіліктері көрініс табатын ауданның бөлімшені қолданыстағы (облыстық маңызы бар қаланың) даму бағдарламаларына қосу;

2) жергілікті халыққа жергілікті маңызы бар мәселелерді шешу үшін бөлінген бюджет қаражатының мониторингісіне қатысу құқығын беру.

Жоғарыда аталған шаралар жергілікті маңызы бар мәселелерді шешуде халықтың рөлін арттыруға, шешімдерді қабылдаған кезде азаматтардың қатысуын, мүдделілігін және жауапкершілігін ынталандыруға, мемлекеттік органдарға сенімін нығайтуға мүмкіндік береді.

2. Облыстық маңызы бар қалалардың халқын (құрамында аудандары бар қалалардан басқа) басқару шешімдерін қабылдау үдерісіне белсенді тарту тетігін құру. Қалалардың мәслихаттарына қала әкімдігінің тұрғындармен өзара іс-қимылы үшін қоғамдық құрылымдарды құру құқығын бекітіледі.

Құрылған қоғамдық құрылымдар елді мекендерде тұрғын үй-коммуналдық қызметтердің тиісті жұмыс істеуі, санитарлық жағдайды, қоғамдық тәртіп пен азаматтардың қауіпсіздігін қорғауды қамтамасыз етуге қала әкімдеріне жәрдемдеседі. Сонымен қатар, тұратын аумақтың өмірлік іс-әрекетінің жағдайын жақсартуға бағытталған азаматтардың (жергілікті халықтың) қоғамдық-саяси белсенділігі және жалпы елді мекеннің толыққанды әлеуметтік-экономикалық дамуы артатын болады.

3. Биліктің төменгі деңгейлерінің қаржылық дербестігін кеңейту.

Ауылдың, кенттің, аудандық маңызы бар  қаланың әкімдеріне ұсынылып отыр:

1) жеке кіріс көздерін (ақылы қызмет көрсетудің кірістер, ерікті және мақсатты алымдар, қайырымдылық қорлары мен демеушілер жарналарының, арнайы белгілінген орындарда сауда үшін алымдар, абаттандыру ережелерінің бұзғаны, инфрақұрылым объектілерін қирағаны, жасыл желектерді жойғаны және бұзғаны, белгіленбеген орындарда сауда үшін хаттамалар жасаудан түскен кірістер, және заңнамасына қайшы келмейтін басқа да көздер есебінен) қалыптастыру құқығын беру;

2) қазынашылық органдарда жергілікті басқарудың функцияларды жүзеге асыруға бағытталған табыстар мен шығыстарды белгілейтін арнаулы шоттарды ашу құқығын беру;

3) тиімді пайдалану, жергілікті халықтың мүддесін қанағаттандыру және қосымша табыстарды алу мақсатында төмен деңгейдегі әкімдеріне аудандық коммуналдық меншіктің бір бөлігін (кітапханалар, клубтар, балабақшалар және т.б.) беру;

4) ауылдық округтің жер ресурстарын орынды пайдалану мәселерін халықтың жиналысына шығару мақсатында ауылдық деңгейдің әкімдерін өңірлік жер комиссиясының құрамына қосу.

Жергілікті маңызы бар мәселелерді шешу үшін толыққанды мүмкіндіктер беру мақсатында, облыстық және аудандық деңгейдегі атқарушы органдардың іске асыру және рұқсат беру функцияларының бөлігін беру есебінен ауылдық басқару деңгейінің өкілеттігі кезең-кезеңімен кеңейтілетін болады.

Бүгінгі таңда мемлекеттік басқару деңгейі арасындағы өкілеттердің аражігін ажырату, яғни «республика (орталық) – облыс – аудан және қалалық пен ауылдық елді мекендер» сатылай билік өкілеттерін қайта бөлу арқылы мемлекеттік басқару жүйесін оңтайландыру жұмысын жүргізіп жатқанын атап өтеміз.

Жүргізілген жұмыстар нәтижесінде, орталық мемлекеттік және жергілікті атқарушы органдар өзара іс-қимыл бойынша нақты схема береді стратегиялық, бақылау, қадағалау және іске асыру функциялрын орындау.

Реформаның басымды бағыты аудан, аудандық маңызы бар қала, кент, ауыл (село), ауылдық (селолық) округ деңгейінде мемлекеттік басқаруды және өзін-өзі басқаруды тиімді ұйымдастыру, ең алдымен оның функционалдығын және институционалдығын нығайту болады.

4. Өзін-өзі басқаруды жүзеге асырудағы өз құқықтары мен мүмкіндіктерін іске асыру мәселелеріне қатысты халықтың құқықтық сауаттылығын арттыру бойынша іс-шараларды ұйымдастыру және өткізу, оның ішінде:

1) жергілікті өзін-өзі басқару органдары үшін кадрларды дайындау қайта даярлау мен біліктілігін арттыру;

2) жергілікті өзін-өзі басқару қызметін ұйымдастыру-әдістемелік қолдау, оның ішінде өзін-өзі басқару органдарына кеңес беру, жергілікті өзін-өзі басқарудың өзекті мәселелері бойынша конференциялар мен семинарлар ұйымдастыру және өткізу, практикалық тәжірибемен алмасу және басқа;

3) жергілікті өзін-өзі басқаруды ақпараттық қолдау, оның ішінде жергілікті өзін-өзі басқарудың идеяларын, қағидаттары мен міндеттерін халық арасында кеңінен тарату, реформалардың барысы мен проблемалар туралы, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қызмет етуге қоғамдық бақылау жүйесін құру жөнінде халықтың рөлі туралы ақпараттандыру, сауалнамалар мен әлеуметтік зерттеулер жүргізу.

Жоғарыда аталған шаралар төменгі  деңгейдегі әкімдерінің шаруашылық және экономика салаларында шешімдерді қабылдау өкілеттігін кеңейтуге  мүмкіндік береді, жергілікті маңызы бар мәселелерді шешкенде мемлекеттік  басқарудың төменгі деңгейінің қаржы  дербестігін қамтамасыз етуге мүмкіндік  береді.

Екінші кезең (2017-2020 жылдар) – басқарудың төменгі деңгейлерінде жергілікті өзін-өзі басқару органдарды құру.

Басқару және қаржыландыру тетіктерін 2012-2016 жылдары ішінде тәжірибелік  пысықтау жергілікті өзін-өзі басқару  органдарын қалыптастыру үшін негізгі  алғышарт болады. Осы кезеңде жергілікті мемлекеттік басқару және өзін-өзі  басқару функцияларын аражігін ажырату, өкілетті органдарды, қоғамдық кеңестерді, бюджетті, меншікті қалыптастыруың мәселелері шешіледі.

Толыққанды өзін-өзі басқаруды  қалыптастыру үшін елді мекендер әлеуетті ұлғайту мақсатында ауылдық деңгейінде әкімшілік-аумақтық бірліктерді ірілендіру мәселелері пысықталады.

Жоғарыда айтылғандарды ескере отырып, 2017 жылдан бастап селолардың, кенттердің, аудандық маңызы бар қалалардың әкімдерін  аудандық мәслихаттар немесе халықтың сайлауы арқылы өткізу ұсынылады.

Бұл ретте, әлемдік тәжірибені ескере отырып, үлкен қалалардағы аудандардың  әкімдерін сайлауды енгізу мәселе туралы қосымша зерделенетін болады.

 

 

1.3. Жергілікті өзін - өзі басқарудың  шетелдік модельдері

 

Жергілікті өзін-өзі басқаруды  конституциялық-құқықтық реттеу үшін теориялық база көпшілік мойындаған муниципалдық демократия және жергілікті өзін-өзі басқарудың Еуропалық Хартиясы бекіткен 1985 жылғы 15 қазандағы муниципалдық басқару болып табылады және келесіні белгілейді:

1) жергілікті өзін-өзі басқару  кез келген демократиялық қатардың  бір негізін құрайды;

2) мемлекеттік басқаруға қатысу  үшін азаматтардың құқығы тікелей  жергілікті деңгейде ғана жүзеге  асырылады;

3) нақты билік жеңілдеткен жергілікті  өзін-өзі басқару органдарының  болуы азаматқа тиімді және  бір мезетте басқаруды қамтамасыз  етеді;

4) жергілікті өзін-өзі басқару  органдары өзінің құзіретіне, оны  жүзеге асыру тәртібіне және  осыған қажетті құралдарға қатысты  кең автономияға ие болуы керек.

Өзін-өзі басқару жүйесі тиісті экономикалық жағдайлардың, мемлекет пен жергілікті өзін-өзі басқару  арасында жүргізу пәнін шектейтін  нақты құқықтық базаның, адамдардың жаппай санасының, құқықтық мәдениеті мен мінез-құлқының болуын қарастырады.

Қазіргі уақытта ғылыми әдебиетте  жергілікті өзін-өзі басқару органдары  мен орталық билік органдары  арасындағы қатынастар негізі болып  табылатын ұйымдастырудың әлемдік  практикада танымал модельдерін  сыныптау барынша жиі кездеседі.

Осы тәсілге сәйкес жергілікті өзін-өзі  басқарудың 4 базалық моделін бөліп  көрсетуге болады: англосаксондық, континентальдік, аралас және кеңестік.

Англосаксондық (классикалық) модель бір атты құқықтық жүйесі бар елдерде  таратылу басымдылығына ие болды: Ұлыбритания, АҚШ, Канада, Үндістан, Австралия, Жаңа Зеландия және т.б.

Осы модельдің негізі сипаты ресми  автономия және жергілікті өзін-өзі  басқарудың дербестігі, жергілікті өзін-өзі  басқару органдарына қамқоршылық  ететін жергілікті жерлерде уәкілетті  орталықтың болмауы болып табылады.

Англосаксондық модельден континентальді модель айрықша ерекшеленеді. Жергілікті жерлерде билікті ұйымдастыру, ол континентальді Еуропа (Франция, Италия, Испания, Бельгия) елдерінде ғана емес, сондай-ақ көптеген Латын Америка, Жақын Шығыс елдерінің көбінде таралды.

Осы модельдің ерекше сипаты келесі: жергілікті жерлерде жергілікті өзін-өзі басқарудың және мемлекеттік басқарудың бірігуі, сайлануы және тағайындалуы, жергілікті өзін-өзі басқарудың белгілі иерархиясы, төмен тұрған буынның жоғары тұрғанға бағынуы, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қызметіне мемлекеттік бақылауды жүзеге асыруға өкілетті жергілікті деңгейде арнайы орталық биліктің өкілінің болуы.

Модельді қарастырумен қатар жергілікті жерлерде билікті ұйымдастыру нұсқалары бар, қандай да бір дәрежеде олардың әрқайсысының сипатына ие және өзінің ерекше белгілері бар. Осы модельдер аралас атауына ие болды. Осындай модельдерге Германиядағы, Австриядағы, Жапониядағы және кейбір кеңес дәуірінен кейінгі және дамушы елдердегі жергілікті өзін-өзі басқаруды жатқызуға болады.

Аралас модельге тән ерекше белгі  деп қажетті деңгейде автономды  төменгі жергілікті өзін-өзі басқарудың барынша жоғары деңгейдегі мемлекеттік  деңгеймен сай келуін санауға  болады.