Особенности, тенденции и пути повышения эффективности государственной формы собственности

Объект собственности – это то, что находится во владении. С этой точки зрения, можно выделить собственность вещественную, интеллектуальную и на управление.

На современном этапе развития российской экономики все больше проявляется негативная тенденция снижения эффективности управления и использования государственной и муниципальной собственности по сравнению с частным сектором.

Государство, в отличие от других собственников, не может решать проблемы управления находящимися в его собственности объектами на интуитивной основе. Его особая роль в этом отношении связана с целым рядом важных обстоятельств.

Органы исполнительной власти на любом уровне имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им в их собственность.

Существует три уровня:

1. Макроуровень – федеральный.
2. Мезоуровень – уровень субъектов Федерации или отраслей народного хозяйства.
3. Микроуровень – муниципальный или отдельных предприятий и объединений.

До настоящего времени не установлено разграничение прав и обязанностей по отношению к государственной собственности между различными институтами федеральной власти. Практически все названные органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативно-правовые документы, принимают решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности.

Глава 3. Проект предложений по совершенствованию состояния и повышению эффективности управления государственной собственностью

3.1. Оценка проблем преобразования  и управления государственной  собственностью, их причинно-следственный  анализ

На современном этапе развития российской экономики все больше проявляется негативная тенденция снижения эффективности управления и использования государственной и муниципальной собственности по сравнению с частным сектором. В Российской Федерации многие предприятия и учреждения данных форм собственности являются в настоящее время практически единственными поставщиками товаров и услуг, как для населения, так и для самого государства, поэтому решение проблемы повышения уровня управления данными видами собственности приобретает принципиальное значение. Первостепенную роль в этом процессе должна играть нормативно-правовая база, обеспечивающая усиление государственного контроля и регулирование как в государственном секторе экономики, так и в других сферах, связанных с использованием государственной собственности.

В процессе формирования рыночных отношений доля государственной собственности постепенно сокращается, зато развиваются различные формы индивидуальной и коллективной собственности: индивидуальные предприятия, полные общества и общества с ограниченной ответственностью, закрытые и открытые акционерные общества, ассоциации и другое.

Стержнем преобразования государственной собственности стала приватизация.

Приватизация (от лат. privatus – частный, личный) представляет  передачу общей (государственной) собственности (земли, предприятий и пр.) гражданам или создаваемым ими юридическим лицам (обычно путем её продажи на аукционах). При этом возврат собственности прежним владельцам называют реституцией.18

В 90-х гг. ХХ в. в России встал вопрос о преобразовании государственной собственности в частную, т.е. о приватизации. Её цель – формирование широкого слоя частных собственников, повышение эффективности деятельности предприятий, создание конкурентной среды, демонополизация экономики и др. Первый этап проходил  в форме ваучерной приватизации (бесплатной). В результате 70 % промышленных предприятий перешли в частную собственность, стало развиваться малое предпринимательство. С 1994 года начался второй этап – платная приватизация, которая проходила путем выкупа объектов собственности. В настоящее время основная доля ВВП создается в негосударственном секторе экономики. Государство для получения необходимой ему продукции и услуг выступает в роли их покупателя у частного сектора через систему государственных заказов, которые распределяются на аукционах и тендерах.19 

В соответствии  с Федеральным законом «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ»20 под приватизацией понимается «возмездное отчуждение находящегося в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц» – оборудования, зданий, других материальных активов предприятий, долей государства и местных органов в капитале АО.

В современной России приватизация приняла широкий размах, механизм был определен Законом о приватизации, принятым в 1991 году.

В этом законе были заложены основы приватизации:

• Определены три формы приватизации: продажа предприятий с аукциона, по конкурсу, путем их акционирования.
• Созданы две государственные  структуры: комитеты по управлению государственным (муниципальным) имуществом и фонда имущества. В функции первых входили подготовка планов приватизации и осуществление  мероприятий,  связанных с  подготовкой предприятий к приватизации. Вторые осуществляют продажу предприятий на аукционах, продажу их акций.
• Были определены объекты приватизации и их денежная оценка. Особое значение придавалось стоимости имущества. Было принято решение оценивать предприятия по остаточной стоимости основных производственных  фондов.

Анализ организации приватизационного процесса в российской экономике показывает ряд присущих ей черт, носящих как позитивный, так и негативный характер.

Негативными основными чертами являются  следующие:

• Единообразие способов приватизации для предприятий различных отраслей,  объединяемых по величине стоимости основных фондов и численности трудовых коллективов. Отраслевые особенности приватизации были сведены  к порядку согласования планов  приватизации предприятий с министерствами (ведомствами) и ограничению акционирования первым вариантом с выпуском «золотой акции».
• Игнорирование региональных особенностей приватизации. Различия в темпах и способах приватизации в регионах были обусловлены скорее действиями местных властей, выходящих за рамки своей компетентности.
• Преимущественно бесплатный (или за символическую плату) способ передачи собственности. Его организационная форма – введение системы приватизационных чеков на предъявителя.
• Административное установление  высоких «заданий» по срокам и объемам приватизации. 

Приватизация – чрезвычайно сложный процесс, затрагивающий практически все сферы экономической, политической и социальной жизни. В целом множество суждений можно свести к одному: итоги  приватизации разочаровывают.

3.2. Предложения по устранению  проблем и совершенствованию  управления государственной собственностью

Государственная собственность, вероятно, сохранит свою значимость и функцию опорного звена всей хозяйственной цепи. Набирающий обороты процесс приватизации, ведущий к расширению индивидуальной и групповой форм собственности, не означает, что государственная собственность будет полностью свергнута. Есть такие отрасли народного хозяйства, которые нецелесообразно дробить на элементы.

Прежде всего, государственная собственность наиболее адекватна для использования неделимых, уникальных или всеобщих ресурсов, принадлежащих действительно народу. Примером могут служить невоспроизводимые природные ресурсы, в частности, земля и ее недра; те или иные объекты, использование которых связано с большим риском для всего населения. К последним объектам относится значительная часть энергетики, транспорта, вообще экономической инфраструктуры и той части экономической системы, которая работает на население непосредственно и создает творческий потенциал нации. Понятно, что нет необходимости передавать, например, в коллективную собственность АЭС, со средствами производства огромной стоимости. В этом случае, разумеется, сохраняется безусловная прерогатива государственной собственности.

Сюда также должны быть отнесены материальные ресурсы науки, особенно фундаментальной. Определенная часть совхозов, доказавшая свою жизнеспособность, также может быть сохранена.

В рекомендациях различных авторов доля государственной собственности должна сократиться до 50 и даже 30% основных производственных фондов.

Еще долгое время государственному сектору будут принадлежать значительные позиции в народном хозяйстве России, и этот сектор требует адекватной ему системы управления. По-видимому, все госпредприятия могут быть разделены на две категории: одна – под прямым управлением государства, вторая – на полном коммерческом расчете.

Абсолютно очевидным и не подвергающимся сомнению является то, что наука, искусство, образование и т.п. требуют не огосударствления, а государственной поддержки этих сфер, при развитии государственной формы собственности лишь в масштабах, гарантирующих работнику указанных профессий возможность свободно использовать государственные средства для осуществления своей творческой деятельности, т.е. свободно формировать научные, художественные, педагогические коллективы, используя определенные государственные ресурсы.

Что касается развития государственной собственности, то здесь, безусловно, широкие возможности оставляют традиционные развитые индустриальные и постиндустриальные технологические системы. Скажем, крупные предприятия, работавшие ранее в рамках военно-промышленного комплекса, должны сохранить государственную форму собственности.

Принципиально важным для содержания государственной собственности в условиях российской экономики является вопрос о социально-экономическом влиянии государства, являющегося собственником.

В настоящее время, учитывая произошедшие изменения в структуре государственной собственности и последствия уже проделанных продвижений, следует особое внимание уделить развитию именно государственного сектора. Государственная собственность должна сохранить в перспективе весомую роль, при этом нельзя забывать о проблемах национальной безопасности, спешить избавляться от прибыльных предприятий.

Общая нормативная база управления государственной собственностью достаточно полна. В то же время ощущается явная нехватка нормативных правовых актов, регулирующих конкретный порядок управления собственностью. Основной проблемой управления государственным имуществом и собственностью является низкая эффективность по каждому виду объектов управления (государственным унитарным предприятиям, учреждениям, акциям, долям в уставных капиталах, федеральной недвижимости). Назрела потребность законодательного оформления принципов, приоритетов и механизмов управления и распоряжения государственным имуществом, которые были сформулированы в 1999 году в «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации».21

К основными задачами законодательного обеспечения эффективного управления государственной собственностью можно отнести:

• структурную и количественную оптимизацию организаций и предприятий государственной формы собственности;
• обеспечение полного и своевременного учета государственной собственности и всех проводимых с ней операций;
• создание единой системы контроля за сохранностью государственной собственности и использованием её по назначению;
• выработку критериев оптимальных решений по распоряжению государственной собственностью;
• повышение инвестиционной привлекательности государственной собственности.

Большинство из перечисленных задач можно решить посредством разработки Федерального закона «Об управлении государственной собственностью в Российской Федерации» (рабочее название). Данный закон должен содержать:

• цели, задачи и принципы управления государственной собственностью (по основным видам объектов собственности);
• правила разграничения федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, собственности муниципальных образований;
• особенности владения, пользования, распоряжения имуществом;
• правила и порядок отнесения имущества к каждому из видов собственников;
• правила и организационные основы учета имущества; классификации объектов учета; ведения реестров государственного и муниципального имущества;
• принципы организации системы управления собственностью,
• сферы компетенции органов государственной власти в отношении собственности;
• общие принципы управления собственностью на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые должны стать для них основой разработки собственной нормативно-правовой базы;
• правила и порядок приобретения и прекращения прав собственности;
• критерии и параметры оценки эффективности деятельности хозяйствующих субъектов с точки зрения эффективности использования бюджетных средств (например, обязательность ведения и представления на все уровни бюджетной системы балансовой отчетности по собственности, пассивам и активам собственника);
• критерии и правила сохранения объектов собственности в качестве субъектов хозяйствования (принципы и условия реорганизации).