Налоговое амнистирование и его влияние на предпринимательскую деятельность на уровне национальной экономики

В рамках проекта «Глобальный мониторинг предпринимательства» (Global Entrepreneurship Monitor — GEM), который реализуется в России исследовательской группой Высшей школы менеджмента Санкт–Петербургского государственного университета, эксперты выделяют факторы, препятствующие и способствующие улучшению предпринимательского климата в стране, а также предлагают рекомендации по совершенствованию ситуации. Самым часто упоминаемым экспертами фактором, негативно влияющим на развитие предпринимательства в стране, оказалась политика государства. Большинство рекомендаций тем или иным образом направлены на совершенствование законодательства в части снятия барьеров, снижение стоимости «входных билетов» в контрактную систему, формирование адекватной налоговой и финансовой политики15.

Таким образом, налоговая амнистия является мерой правительства, направленной на увеличение налоговых поступлений путем предоставления налогоплательщикам права задекларировать доходы и имущество, не раскрытые в предшествующие периоды. Как элемент налоговой системы и инструмент фискальной политики, налоговая амнистия может оказывать влияние на предпринимательскую активность в национальной экономике через снижение налоговой нагрузки. Налоговая нагрузка на бизнес в России остается по-прежнему достаточно высокой, и является основным фактором, сдерживающим развитие предпринимательства.

2. Связь налогового амнистирования и предпринимательской деятельности

Налоговое амнистирование является одним из инструментов фискальной политики государства, направленным на финансирование расходных статей бюджета и стимулирование предпринимательской активности в национальной экономике.

Господствующий подход в экономической науке рассматривает налоговую амнистию как институт максимизации фискальной функции государства. В рамках подхода налоговая амнистия трактуется как институт, позволяющий налогоплательщикам урегулировать последствия налоговых правонарушений, получить освобождение от санкций в обмен на добровольное раскрытие нарушений и уплаты компенсации, инструмент мониторинга, позволяющий правительству определить добросовестных налогоплательщиков, пересмотреть налоговую политику.

Альтернативный взгляд рассматривает налоговую амнистию как временно доступное специальное предложение властей (по аналогии с распродажей блага по сниженным ценам), направленное на увеличение поступлений средств в бюджет за счет амнистии выборочной группы налогоплательщиков. Выборочное предложение делается для групп налогоплательщиков, которые склонны к уклонению от налогообложения. Налоговая амнистия в трактовке второго подхода являет по сути своей межвременную ценовую дискриминацию: в зависимости от возможностей уклонения от уплаты налогов одни налогоплательщики предпочитают приобретать свои «налоговые индульгенции», своевременно выплачивая предписанные законом налоги, в то время как другие предпочитают «потянуть» время и произвести оплату согласно условиям амнистии. Государство, как монополист при проведении политики ценовой дискриминации, увеличивает чистый доход16.

Практическое значение подходов проявляется в формировании идей и механизмов реализации налоговой амнистии.

В зависимости от подхода, избранного авторами концепции налоговой амнистии, ранжируется приоритетность тех или иных целей проведения налоговой амнистии. Ученые, придерживающиеся позиций мейнстрима в понимании налоговой амнистии, ставят на первый план аспект пополнения бюджета, покрытия срочных расходов государства, тогда как сторонники второго подхода акцентируют внимание на совершенствовании отношений государства и граждан в части системы налогообложения, на стимулирование налогоплательщиков к выполнению налоговой дисциплины в будущем. Приемы достижения поставленной налоговой амнистией цели определяются, с одной стороны, способностью правительства к осуществлению заявленных им мер по расследованию задолженностей по налогам, а с другой стороны, склонностью к риску нарушителей налоговой дисциплины. Последнее в решающей мере зависит от величины доходов, выведенных из-под налогообложения, и их легализованной доли, а также от представлений о власти относительно ее способности осуществить заявленные угрозы.

Например, в начале 90-х годов прошлого века происходило становление налоговой системы демократической России, многие налогоплательщики не уплачивали налоги не только в силу своей недобропорядочности, но и по причине несовершенства налоговой системы, отсутствия четкой регламентации права и обязанностей налогоплательщиков и налоговых органов, низкой профессиональной подготовки. Предприниматели, желающие работать в правовом поле, зачастую подвергались рейдерским захватам, некоторые из предпринимательских альтернатив не были доступны в силу непроработанности законодательства, отчего бизнесу буквально приходилось осуществлять свою деятельность полностью или частично в неформальном секторе. Крупные предприниматели переводили часть своих активов в зарубежные юрисдикции, где искали возможности для урегулирования своих отношений согласно английскому праву, снижения налогового бремени при отсутствии риска экспроприации капитала по политическим причинам. С другой стороны, механизм принуждения не был эффективным, поскольку контрольные органы были коррумпированы. Многие предприниматели ликвидировали свои хозяйственные общества и учреждали новые в течение короткого срока, чтобы избежать выездных налоговых проверок. Этим отчасти объясняется приведенная в первой части работы статистика о непродолжительности существования фирм в России. На сегодняшний день, в России проведено немало экономических реформ, созданы более благоприятные условия для ведения бизнеса, сняты некоторые административные барьеры. В то же время, для предпринимателей, желающих перевести бизнес в формальный сектор, могут возникнуть дополнительные издержки, связанные с осуществлением теневого бизнеса в прошлом, в виде требований налоговых органов об уплате сумм налогов и санкций за их несвоевременную уплату. Добровольное раскрытие информации означает для предпринимателей не только возникновение обязанностей по уплате налогов и санкций, но и риск наступления иных видов ответственности, вплоть до уголовной, а также пристальное внимание контрольных органов в дальнейшем. А.П. Сысоев отмечает, что раскрытие ранее совершенного налогового нарушения также может поставить вопрос о соблюдении валютного, таможенного, уголовного законодательства17. Налоговая амнистия дает в аналогичных случаях возможности для перехода предпринимателей в формальный сектор экономики с минимальными издержками, как прямыми (в виде снижения сумм подлежащих уплате налогов), так и трансакционными (отпадает необходимость уплаты взяток контролирующим органам). Для налогоплательщиков, принявших участие в налоговой амнистии, снижается уровень неопределенности, поскольку они не рискуют быть привлеченными к ответственности, следовательно, они могут осуществлять долгосрочные инвестиции. 

В качестве основы принятия решения о проведении налоговой амнистии принимается анализ альтернативных издержек государства и предпринимателей в случаях ее проведения и непроведения. По мере накопления критической массы нарушителей налоговой дисциплины, отслеживание формирования их задолженностей поглощает большую часть ресурсов контролирующих органов. Добровольное раскрытие налогоплательщиками нарушений позволяет повысить эффективность налоговых органов.  С другой стороны, каждый нарушитель налоговой дисциплины – потенциальный участник налоговой амнистии – ожидает от участия в налоговой амнистии, согласно принципу максимизации полезности, улучшения своего положения хотя бы по одному параметру (например, изменения налоговой ставки или размера пени в сторону их уменьшения)18.

Как было указано выше, разные налогоплательщики имеют разные возможности для уклонения от уплаты налогов. Предприниматели, осуществляющие деятельность преимущественно в национальной экономике, имеют ограниченные возможности для уклонения от уплаты налогов. Крупные предприниматели, как правило, имеют возможность укрыть часть активов в офшорных юрисдикциях, предоставляющих не только низкие налоговые ставки, но и конфиденциальность владельцев бизнеса. Издержки выявления таких нарушений для налоговых органов запретительно высоки, поскольку получение информации о таких налогоплательщиках из-за рубежа представляется сложной задачей. В результате, правительство предпочитает сделать таким налогоплательщикам выборочное предложение, максимизировав поступления в бюджет с минимальными издержками для обеих сторон. Однако, при этом правительство должно создать для таких налогоплательщиков положительные (улучшение инвестиционного климата) или отрицательные (совершенствование законодательства в части противодействия уклонению от уплаты налогов с использование низконалоговых юрисдикций, заключение межправительственных соглашений об обмене налоговой информацией) стимулы для перевода деятельности в национальную экономику и добровольного раскрытия всех принадлежащих налогоплательщику активов.

Базовый принцип налоговой амнистии – изменение параметров налогообложения, улучшающих положение налогоплательщиков до, во время или после проведения налоговой амнистии. В числе таковых выделяются: санкции за нарушение налогового законодательства, налогооблагаемый доход, налоговые ставки. В амнистионный период правительство также должно устранить те барьеры, которые приводили к уклонению от уплаты налогов. В качестве таких барьеров могут выступать как собственно излишне высокие налоговые ставки, так и экономическая неопределенность, вызванная пробелами в законодательстве, сложность административных процедур, недостаточный профессионализм в работе налоговых органов, коррупция. Амнистии, целью которых является деофшоризация экономики, должна сопровождаться мерами макроэкономической стабилизации, улучшению инвестиционного климата, поскольку именно высокие уровни инфляции, высокие инвестиционные риски побуждают владельцев капитала переводить активы за рубеж.

Выводы по первой главе. 

Правительство оказывает воздействие на предпринимательскую активность через реализуемую фискальную политику, в том числе, через изменение уровня налогообложения предпринимательской деятельности. Налоговая нагрузка оказывает решающее воздействие на предпринимательскую активность в национальной экономике. Одной из мер фискальной политики, направленной на изменение параметров налоговой нагрузки и связанных с уплатой налогов административных издержек, является налоговая амнистия. В зависимости от принятого подхода налоговая амнистия может быть направлена либо на максимизацию фискальной функции государства, либо увеличение поступлений в бюджет в условиях улучшения институциональных условий ведения бизнеса в национальной экономике через максимизацию полезности участников амнистии.

2. Оценка влияния налогового амнистирования на предпринимательскую деятельность

1. Методы оценки влияния налогового амнистирования на предпринимательскую деятельность

Макроэкономическая теория характеризуется присущими ей специфическим предметом и методами исследования. Термин «метод» в переводе с греческого означает «путь к чему-либо». Метод понимается как деятельность, направленная на достижение какой-либо цели или учение о происхождении, структуре и способах применения всей совокупности познавательных средств. Метод, наряду с предметом, объектом, является категорией методологии, которую следует понимать как особый набор исследовательских процессов, предназначенных для генерации нового набора знаний о свойствах рассматриваемой предметно-объектной области19.

Важную роль в исследовании налоговой амнистии в работах отечественных исследователей играют сравнение, то есть метод, определяющих сходство или различие явлений или процессов, и аналогия, иначе говоря, метод познания, основанный на переносе одного или ряда свойств с известного явления на неизвестное. Как уже было отмечено  в первой главе, налоговые амнистии проводились во множестве зарубежных стран, в некоторых неоднократно. С другой стороны, в новейшей истории России попытки провести налоговую амнистию предпринимались дважды, но и их назвать полномасштабными можно лишь с большими оговорками. Проводимые амнистии различались довольно значительно как по территориальному признаку (например, на уровне страны или штатов в США), так и по срокам, субъектам и другим характеристикам. Соответственно, возникает широкое поле для проведения сравнений и аналогий правил проведений налоговых амнистий в различных странах и оценки возможностей переноса положительно зарекомендовавших себя институтов на российскую почву.

Для проведения сравнений и аналогий необходимо глубокое познание предмета, опора на эмпирический материал. В этой связи возникает необходимость применения методов диалектической логики, в первую очередь, исторического.

Исторический метод исследует логику развития налоговой амнистии в форме конкретных исторических событий. Институт амнистии имеет глубокие исторические корни. Амнистия в основном находила свое применение в отношении лиц, совершивших преступления. Однако со временем институт амнистии получил распространение и в области налогового права, в связи с чем для всестороннего изучения обозначенной проблемы необходимо обратиться к историческим истокам возникновения и развития данного правового явления. Первые налоги были введены еще в Древнем мире далеко до нашей эры. Начиная с указанного периода, институт налогообложения сохранил свое существование до наших дней. Первые зачатки налоговой амнистии А.Д. Никитиной выявлены еще в документах Вавилонии первой половины II тыс. до н.э. Одним из таких источников определен Указ середины XVII в. до н.э. о «справедливости»  царя  Аммицадуки, одного из преемников Хаммурапи, где зафиксировано, что «царь установил справедливый порядок в стране, и это было публично объявлено, поэтому сборщик налогов теперь не имеет права требовать уплаты долгов с домохозяйств, тем более с применением силы». Исторический анализ нормативной базы в сфере налогообложения показывает, что институт налоговой амнистии в России начал формироваться с принятием Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1773 «О проведении налоговой амнистии в 1993 году» и получил свое последующее развитие в положениях Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 269- ФЗ «Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами». Оценка итогов налоговых амнистий, проведенных в России, дает основу для разработки основных направлений развития института налоговой амнистии в системе налогового, финансового права и российского законодательства, которые, думается, необходимо определять с учетом особенностей его финансово-правового регулирования и зарубежного опыта.20

Диалектический метод исследования применяют все естественные и общественные науки. Однако каждая из них вырабатывает индивидуальный подход к изучению своего предмета, который позволяет реализовать общие положения данного метода, с учетом определенных специфических особенностей, свойственных рассматриваемым проблемам. В рамках данной  темы диалектический метод позволяет выявить противоречия налогового амнистирования, обозначить причины успеха или неудачи конкретной инициативы проведения амнистии, способствует не только глубокому познанию налоговой амнистии, но и дальнейшим преобразованиям в этой сфере.20