Лекции по «Государственное и муниципальное управление»

     Существует достаточно много конкретных способов как демонополизации экономики, так и борьбы с инфляцией и безработицей. Их эффективность подтверждена опытом развития экономики многих стран. Не вдаваясь в исчерпывающее объяснение того, как государство добивается выполнения стабилизационной функции, приводя темпы инфляции и уровень безработицы в приемлемые границы, подчеркнем лишь, что оно прибегает в этом случае прежде всего к регулированию совокупных расходов. Однако в ходе проводимых в России реформ ярко проявилась неэффективность и неработоспособность в условиях нашей экономики принципов традиционной макроэкономической политики, нацеленной на регулирование совокупного спроса.

     Использование имеющегося  мирового опыта по стабилизации  экономики в России затруднено, а часто и невозможно по двум основным причинам. Во-первых, в России отсутствует достаточная конкурентная среда рынка с его инфраструктурой. Во-вторых, инфляция в российской экономике сочетается с общим кризисом существующей общественно-экономической системы, что в мировой практике встречалось не так уж часто. А если учесть, что такое сочетание разворачивается на фоне отсутствия нормальных рыночных институтов и экономических регуляторов, то российскую ситуацию можно считать уникальной.

     В целях стабилизации экономики государство должно иметь свою чрезвычайную программу выхода из кризиса, которая была бы нетривиальной и специфичной, как, например, программа "Новый курс" Ф. Рузвельта. Наряду с такой программой для стабилизации экономики государство должно решать также задачи, строго говоря, выходящие за пределы имеющегося мирового опыта по стабилизации. Это, во-первых, создание рынка и его инфраструктуры, рыночных механизмов саморегулирования, во-вторых, формирование эффективно работающего негосударственного сектора экономики и, в-третьих, создание самого государственного сектора, использующего принципы рыночного механизма, вместо тотально огосударствленной рыночной экономики, действующей в административно-командном режиме.

     Демонополизация экономики. Решение перечисленных выше задач возможно лишь при условии, что государство определит в качестве своей важнейшей функции деятельность по демонополизации экономики. Как известно из практики функционирования рынка, монополия  неизбежный его продукт. Без вмешательства государства она наносит огромный ущерб рыночным структурам, подрывая основы их существования. В развитых странах государство уже давно пытается ограничивать монополистические тенденции в экономике и старается обезопасить от них экономику. В настоящее время эта политика приобрела такие масштабы, что вполне резонно рассматривать демонополизацию в качестве непременной функции государства, одно из основных направлений его деятельности, сравнимое с его функциями по антиинфляционному регулированию экономики.

    В российской экономике, где масштабы и глубина монополизма  намного больше по сравнению со странами с давними рыночными традициями и где впору говорить о сверхмонополизме, соответственно и значимость этой функции государства возрастает. Ее актуальность усиливается тем, что при отсутствии нормальных рыночных структур и действенных экономических регуляторов, но при наличии командно-административной системы общество в известной мере было защищено от негативного воздействия монополизма. Управляться со сверхмонополизированной экономикой в наших условиях удавалось только с помощью приказов, директив и силовых приемов.

   Начиная же с 90-х гг. создалась  ситуация, когда темпы разрушения  административно-командной системы  заметно превосходили темпы демонополизации российской экономики. В этой ситуации отечественные монополии, освободившись от сдерживающих их административно-командных рамок государства, в полной мере занялись реализацией разрушительных для народного хозяйства всех потенциальных возможностей, заложенных в монополии. Сохранение разрыва в темпах проведения реформ по управлению экономикой и по осуществлению демонополизации во многом может объяснить и усиливающуюся у значительной части общества ностальгию по командной системе управления.

     Исправление подобной  ситуации возможно только на  основе утверждения приоритетности демонополизации отечественной экономики в ряду экономических функций, выполняемых нашим государством. Без этого возврат к административно-командной системе становится обоснованным и необходимым. Эффективность демонополизации предполагает, что она базируется на  формировании рынка с достаточно разветвленной соответствующей инфраструктурой. С другой стороны, она в немалой степени зависит от нахождения оптимального сочетания политики, правовых норм (антимонопольного законодательства) и организационных механизмов, обеспечивающих реализацию того и другого.

      Распределительная функция. Среди функций, выполняемых государством во всех без исключения странах с рыночной экономикой, большое место занимает распределительная функция. Она направлена на ликвидацию большого разрыва в доходах различных социальных групп населения, который может возникать и возникает в результате действия механизмов саморегулирования, присущих рыночной экономике. Специфика действия этих механизмов такова, что часть населения вообще не может обеспечить себе достойный уровень существования, сложившийся на данный период времени и учитывающий традиции данного общества. Законы рынка довольно жестки и даже жестоки. При этом, как известно, они заставляют страдать не обязательно и не всегда виноватых. Для обеспечения всем членам общества достойной жизни, а тем самым для поддержания в обществе атмосферы спокойствия и равновесия и недопущения социальных конфликтов и потрясений государство выполняет распределительную функцию. Изымая часть доходов различными, достаточно хорошо отработанными методами, государство затем распределяет их в пользу нуждающихся.

     Не пытаясь дать  исчерпывающее раскрытие данной функции государства, что является специальной темой, отметим лишь, какую основную трансформацию претерпевает эта функция в связи с разгосударствлением и переходом от полностью государственного хозяйства к смешанной экономике рыночного типа. В условиях государственного хозяйства государство целиком берет на себя функцию распределения всех доходов. Существенно также и то, что этим оно занимается еще на стадии формирования первичных доходов. Фактически в образовании и распределении дохода каждого члена общества основную роль играет государство. Без его непосредственного воздействия формируются и распределяются лишь доходы в теневой экономике и в сфере индивидуальной трудовой деятельности. Функции такого государства по последующему распределению доходов уже не столь существенны, поскольку оно решает почти все свои задачи, связанные с формированием доходов, уже в процессе их первичного распределения.

     С переходом к смешанной  экономике рыночного типа содержание  этой функции государства становится  принципиально иным. Вместо первичного распределения доходов, которое осуществляется на основе рыночных законов и без непосредственного вмешательства государства, оно выполняет распределительную функцию лишь путем перераспределения уже полученных доходов. Тем самым в распределительной сфере достигается приоритет рынка, а государство, сосредоточив усилия на перераспределении доходов, ограничивает воздействие на сферу их первичного распределения главным образом разработкой соответствующего законодательства и контролем за его соблюдением.

   В процессе перехода от  тотального огосударствленного  хозяйства к мешанной экономике  существенные изменения претерпевают  не только функции и направления государственного воздействия на экономику, но и методы такого воздействия. Как известно, существуют две группы методов государственного регулирования: прямые (административные) и косвенные (экономические). И хотя в ряде конкретных случаев такое их деление оказывается в значительной мере условным, а иногда его просто бывает трудно провести, в целом же при анализе данной проблемы его использование полезно и целесообразно.

      При всем многообразии  как тех, так и других методов  специфика административных методов состоит в том, что они представляют собой комплекс обязательных для исполнения требований и распоряжений государства по отношению к субъектам экономической деятельности. Косвенные методы предполагают воздействие государства на экономические интересы товаропроизводителей, создание таких рамок их деятельности, в которых она может быть выгодной или невыгодной. Из сути этих методов видно, что административные методы значительно ограничивают свободу экономического выбора, а порой ее исключают. В то же время экономические методы оставляют полную свободу выбора для хозяйствующих субъектов, нисколько ее не ограничивая. В этом неоспоримое преимущество последних перед первыми.

     Хозяйственный опыт  всех современных развитых стран, в которых господствует рыночная  экономика, свидетельствует, что государство  осуществляет экономические функции главным образом на основе косвенных методов. В этом они принципиально отличаются от стран с централизованно управляемой экономикой, где господствуют административные методы воздействия. Поэтому перевод экономики этих стран на рыночные основы означает и перемещение акцентов в методах государственного регулирования с административных (прямых) на косвенные методы. Вместе с тем при всей важности косвенных методов и все возрастающей их значимости невозможен мгновенный переход к их господству. Сама постепенность и, как теперь становится все очевиднее, длительность процессов разгосударствления и формирования смешанной экономики рыночного типа могут потребовать на переходный период сохранения административных методов в тех сферах, для которых они не характерны. Это относится, например, к сфере ценообразования, а также к области внешнеэкономической деятельности.

      Анализ имеющегося  опыта развитых стран по государственному  регулированию экономики позволяет отметить одну существенную особенность, характеризующую изменение масштабов и глубины государственного экономического регулирования, направленность подобных изменений. На первый взгляд со временем масштабы и интенсивность государственного вмешательства в экономику усиливаются. Действительно, на довольно значительных временных интервалах можно проследить эту тенденцию во всех развитых странах. Эта тенденция была характерна для развитых стран на протяжении почти столетия, начиная со второй половины XIX в. Очевидно, что годы мировых войн не показательны, так как в эти периоды неизбежное возрастание роли государства обусловлено чрезвычайными обстоятельствами, не имеющими непосредственного отношения к естественному развитию экономики. Но даже если не принимать во внимание эти периоды, общая тенденция к возрастанию экономической роли государства в это столетие была очевидна.

      Вместе с тем  попытка сформулировать общий  закон возрастания экономической  роли государства в процессе  исторического развития вряд  ли была бы правомерна, во всяком  случае для подобного вывода отсутствует достаточная база данных. Если проанализировать государственное вмешательство в экономику в развитых странах во второй половине нынешнего столетия, то подобная тенденция не везде и не всегда прослеживается. Более того, в этот период во многих странах успешно и последовательно был осуществлен широкий комплекс мер по разгосударствлению экономики, выразившийся в проведении денационализации и приватизации государственных предприятий. Все это не могло не отразиться и на развитии экономической теории, на смене экономических концепций, пользующихся у теоретиков наибольшим авторитетом. В частности, это произошло с теорией Дж. Кейнса, притягательность которой в послевоенный период заметно уменьшилась.

    Очевидно, что изменение масштабов и интенсивности государственного вмешательства в экономику в смешанных общественных системах носит периодический (волнообразный) характер. Довольно значительные исторические периоды, характеризующиеся его усилением, могут сменяться и сменяются периодами с иной направленностью этих процессов. Но всегда сохраняется необходимость государственного регулирования экономики, если речь идет об обществе смешанного типа, в котором неизбежно присутствует и государственный сектор экономики.

      Государственное вмешательство в экономику, осуществляемое постоянно, хотя в разные периоды и с разной степенью интенсивности, характерно абсолютно для всех стран с экономикой рыночного типа. История экономического развития даже такой страны, как США, в отношении которой прочно закрепился стереотип классической страны свободного рынка, свободного от давящего инициативу государственного вмешательства, также опровергает миф о том, что своим развитием Америка обязана неограниченной свободе частного предпринимательства.

      Анализ, который предпринял  известный американский историк  A.M. Шлезингер-младший в очерке "Государственное регулирование и американская экономика", убеждает, что государственное вмешательство чаще вовсе не препятствовало, а, напротив, способствовало экономическому развитию страны. Начиная же с 30-х гг. нашего века оно стало просто необходимым. И вопрос заключается лишь в поиске меры такого вмешательства, которая под влиянием различных обстоятельств чрезвычайно изменчива. "Традиция государственного вмешательства в экономику, — формулирует свой вывод Шлезингер-младший, — традиция столь же истинно американская и имеет столь же глубокие корни в национальной истории, будучи неразрывно связанной с именами наших величайших государственных деятелей и отражая американский Дух и национальный характер, как и соперничающая с ней традиция неограниченной свободы личного интереса и частного предпринимательства".

    Небезынтересен для понимания  своеобразной волнообразности в  государственном вмешательстве  в экономику анализ причин его усиления, предложенный цитированным исследователем на основе изучения дел в США. Вторая причина, непосредственно связанная с первой, - понимание того, что сохранение демократии невозможно, если обладатели огромных капиталов и состояний сосредоточат в своих руках власть большую, нежели демократическое государство. Третья причина - государственное вмешательство в хозяйственную жизнь всегда усиливалось с обострением хронических трудностей экономики. Это было особенно заметно в кризисные периоды развития и становилось совершенно очевидным в моменты, когда потрясения угрожали существованию самого американского общества (войны, Великая депрессия). "В самом деле, - пишет Шлезингер-младший, — никто, будучи в здравом уме, не стал бы искать спасения в laissez-faire и свободном рынке в момент, когда на карту было поставлено само существование нации"1. Под давлением данного фактора был, кстати, разработан "Новый курс" Ф. Рузвельта, призванный вмонтировать в рыночную экономику государственные стабилизаторы, предназначенные для того, чтобы защитить ее от депрессии. Да и спад в американской экономике 1982—1983 гг., самый крупный за период после 30-х гг., удалось приостановить благодаря принятым правительством стабилизационным мерам.