Лекции по «Государственное и муниципальное управление»

-  Рынок сам по себе не  может привести к равномерному  распределению доходов. Поэтому государство, с одной стороны, должно регулировать распределение доходов, а с другой — защищать тех, кто по каким-либо причинам лишился источника дохода или переживает иные лишения. Одновременно государство должно заботиться о развитии инфраструктуры образования и здравоохранения.

    Главными целями государства  в этот период являлись полная  занятость, стабильность цен и  равновесие платежного баланса. В этот период государство все сильнее вмешивалось в регулирование не только экономических, но и социальных отношений, а во многих странах Западной Европы сформировалась идеология государства всеобщего благосостояния (Welfare State — государство благоденствия).Государственная политика социального благоденствия в 50—60-е гг. включала программы достижения высокого уровня жизни населения путем создания государственной системы образования, здравоохранения, жилищного строительства, а также программы социального обеспечения, регулирования минимального размера заработной платы. Позже они были дополнены демографическими и экологическими программами, программами защиты национальной культуры и др.

    После второй мировой  войны в программных документах  многих политических партий, а также конституциях трех государств Западной Европы (в Основном Законе ФРГ 1949 г., Конституции Франции 1958 г. и Конституции Испании 1978 г.) появился термин "социальное государство. "Социальное государство" в 50—60-е гг. в большинстве развитых стран стало возможным не только благодаря тем изменениям, которые произошли в системе материального производства в эпоху перехода от индустриального к постиндустриальному обществу и которые были связаны в первую очередь с изменением роли личного (человеческого) фактора в современном производстве. "Социальное государство" стало возможным также благодаря установившемуся в середине XX в. своеобразному равновесию сил различных социальных групп, представленных в обществе, которые посредством форм представительной демократии получили возможность выдвигать и отстаивать свои интересы.

     Формирование институтов гражданского общества и развитие парламентских форм буржуазной демократии создали основу для продвижения в органы законодательной власти представителей различных социальных групп, которые могли представлять и отстаивать прежде всего свои экономические интересы. В этих условиях деятельность государства все более подчинялась общественному контролю, расширялся и усиливался контроль представительных и судебных учреждений за деятельностью центральной и местной исполнительной власти, рос круг лиц, пользующихся избирательным и другими политическими правами. Это заложило основу для превращения государства из орудия господства одного класса в средство достижения общественного компромисса, смягчения и снятия социальных противоречий, что нашло свое проявление и в экономических функциях государства. Согласно идеологии государства всеобщего благосостояния и "социального государства" считалось, что в индустриально развитых странах уже достигнуто всеобщее благосостояние, социальная политика позволила стабилизировать общество, уладить конфликты. Следуя примеру развитых стран, остальные страны рано или поздно также должны встать на этот путь.

Однако этот этап закончился в середине 70-х гг., когда разразился очередной мировой экономический кризис 1974—1975 гг. и начался постепенный процесс переосмысления роли государства, что, на наш взгляд, ознаменовало начало следующего этапа, который продолжается и по сей день.

     Главная особенность  последнего этапа — постепенный  переход от политики "социального  государства" к политике "эффективного государства". Существо политики "эффективного государства" нашло свое выражение в двух основных положениях.

     Во-первых, государство  в силу неимоверно раздутых  расходов, повлекших за собой увеличение дефицита государственного бюджета, должно существенно сократить круг своих обязанностей, переложив решение ряда задач, которые оно еще недавно выполняло, на другие хозяйствующие субъекты.

    Во-вторых, расходы по  пенсионному обеспечению, медицинскому  страхованию, страхованию от безработицы и другие социальные выплаты не должны обеспечиваться только за счет средств государственного бюджета. Эти расходы должны быть равномерно распределены между всеми субъектами.

    В конечном счете государство  должно выступать не как источник  экономического роста, а как партнер, катализатор и помощник — таков был главный смысл политики, проводимой государствами большинства развитых стран в 80—90-е гг. XX в.Среди причин такого поворота рассматриваются такие, как крах административно-командной экономики в СССР и в странах Восточной Европы, финансовый кризис политики государства всеобщего благосостояния, увеличивающийся с каждым годом дефицит государственного бюджета, а также события, происходящие в последнее время в странах Юго-Восточной Азии, явивших миру примеры "экономического чуда".

    Большинство западных  ученых считают, что крах административно-командной  системы в СССР и странах  Восточной Европы — это пример  того, как чрезмерные расходы  государства на решение социальных  проблем неизбежно оборачиваются низкой экономической эффективностью, приводят к развитию застойных явлений в экономике. В развитых же странах чрезмерные социальные выплаты привели к раздуванию штата социальных работников, увеличению непроизводительных расходов, что повлекло за собой увеличение дефицита государственного бюджета.

    В западной науке своеобразно  истолковывался и так называемый  феномен "экономического чуда" стран Юго-Восточной Азии. Как  известно, в этих странах в 70—80-е  гг. государство не проводило  активной социальной политики. И тем не менее этим странам удалось за предельно короткие сроки добиться впечатляющих экономических результатов. Таким образом, ставилась под сомнение теоретическая посылка, которая на протяжении многих лет лежала в основе политики государства всеобщего благосостояния и которая исходила из особой роли личного (человеческого) фактора в развитии современного производства.

    Еще в 60-е гг. в связи  с переходом развитых стран  от индустриальной к постиндустриальной  стадии развития в экономической  науке заговорили о том, что решающим источником на индустриальной и тем более на информационной стадии развития является не вещественный, а личный фактор. Именно от знаний, образованности, умения быстро ориентироваться в постоянно меняющейся обстановке, личной ответственности и сознательности человека зависит не только безопасность современного производства, но и возможность его дальнейшего совершенствования. Поэтому делался вывод: государство должно постоянно заботиться о развитии своих граждан, выделяя значительные средства на образование, здравоохранение, социальное обеспечение, поскольку эти на первый взгляд непроизводительные расходы на самом деле — главный источник экономического роста.

    Теперь же, ссылаясь на  опыт стран Юго-Восточной Азии, предлагается другая схема. Государство не должно нести бремя материальной ответственности за развитие социальной сферы. Оно должно сократить социальные расходы и использовать высвобожденные таким образом средства на стимулирование экономической активности, т. е. главная цель политики государства — экономический рост, по достижении которого можно подумать и о решении социальных проблем.

    Основными причинами эволюции экономической роли государства явились изменения, происходившие прежде всего в материальном производстве, среди которых не только увеличение объемов производства и усложнение экономических связей, но и усиление роли личного фактора в развитии современного производства. Эти изменения требовали вмешательства государства в регулирование макроэкономических пропорций и решение социальных задач, его помощи в борьбе с монополистическими тенденциями. Изменения в материальном производстве, усложнение экономических связей, усиление государственного вмешательства в экономику — такая причинно-следственная связь действительно достаточно отчетливо проявляется на протяжении всех описанных выше этапов эволюции экономических функций государства. Сложнее проследить такую взаимосвязь при переходе к политике "эффективного государства".

    Нельзя сказать, что в 80—90-е гг. XX в. экономические связи значительно упростились. Напротив, экономические взаимосвязи стали сегодня еще более сложными, чем были 20—30 лет назад. Общественное производство вряд ли может оставаться сегодня стабильным и тем более развиваться вне активной денежно-кредитной, бюджетно-налоговой и инвестиционной политики государства. Современному производству нужен высококвалифицированный и образованный работник, обладающий не только узкопрофессиональными знаниями, но и широким кругозором, который позволял бы ему свободно ориентироваться в постоянно меняющейся обстановке, принимать самостоятельные решения. Но при этом раздаются призывы к уменьшению вмешательства государства в экономическое развитие, что, на наш взгляд, выглядит неожиданным в свете той эволюции экономических функций государства, о которой говорилось выше, и тех причин, которыми она была вызвана.

    Уменьшение государственного  вмешательства в экономическое  развитие, стремление переложить  часть функций, которые еще недавно  выполняло государство, на плечи других экономических субъектов очень трудно объяснить с позиций изменений, произошедших в системе материального производства. Напротив, эти изменения свидетельствуют о необходимости усиления государственного регулирования экономики. Однако выводы делаются прямо противоположные, что и заставляет, на наш взгляд, говорить о наличии иных, нежели изменения в материальном производстве, причинах эволюции экономических функций государства. Что это за причины? Те изменения, о которых говорилось выше и которые связаны с переходом в 80—90-е гг. XX в. от политики "социального государства" к политике "эффективного государства", во многом связаны с разрушением институтов гражданского общества. И причина этого — процесс глобализации.

    Процесс глобализации  как новая форма или новый этап в развитии современного мирового хозяйства в конце XX в. имеет свои особенности.

      Во-первых, основа  глобализации — интернационализация  производства, институциональной формой которого выступают транснациональные корпорации (ТНК). Хотя выход капитала за национальные рамки начался еще в начале XX в., однако сегодня он значительно усилился. Сегодня международное производство и соответствующая ему международная торговля по своему содержанию преимущественно не меж-, а внутриотраслевая торговля, основанная на внутриотраслевой специализации отдельных стран.

     Во-вторых, глобализация  сопровождается стремительным ростом  финансовых рынков (валютных, фондовых, кредитных), которые оказывают большое влияние на сферу торговли и производства. Причем если еще недавно финансовые рынки обслуживали реальный сектор экономики, то сегодня эта сфера приобрела самостоятельное значение, что привело к резкому возрастанию числа финансовых спекуляций.

     В 1996—1997 гг. ежегодные  межбанковские операции составляли примерно 1,25 трлн. Долл. по сравнению с 600 млрд. долл. в 1987 г. В 1998 г. эта цифра составляла 1,5 трлн. долл. Это означает, что за одну неделю этот оборот равен годовому внутреннему продукту США, а оборот меньше чем за месяц — всему мировому продукту (см.: Долгов СИ. Глобализация экономики: новое слово или новое явление? М.: Экономика, 1998. С. 10).

     В-третьих, глобализация  сопровождается регионализацией  экономической деятельности (например, Западная Европа, США и Латинская  Америка и др.). На базе этого возникают широкие замкнутые экономические пространства, в рамках которых снимаются какие-либо препятствия для торговли, свободного передвижения капитала и людей.

     В-четвертых, глобализация  не ограничивается только экономической сферой. Она воздействует на культуру, мораль, жизненные ценности, искусство. В системе глобальной экономики находятся телевидение, видеопроизводство, издательская деятельность.

     Все перечисленные  тенденции оказывают существенное  влияние на функционирование институтов гражданского общества, отчасти разрушая их. Выход капитала за национальные рамки и функционирование его в мировом масштабе, пренебрежения национальными границами ведут к тому, что государство как средство достижения общественного компромисса внутри страны постепенно разрушается. Соответственно меняются и его экономические функции.

     С одной стороны, международный  капитал не может подчиняться  какому-то одному национальному  правительству. По своей природе  он интернационален и его развитие  неизбежно сопровождается формированием соответствующего мирового правительства в виде международных экономических и финансовых институтов. С другой стороны, в мировом масштабе еще не сложились такие механизмы, которые противостояли бы узкоэгоистическим интересам мирового капитала и позволили бы учесть при выработке экономических решений и стратегии международных финансовых институтов интересы всех социальных групп, представленных в тех или иных странах. То есть "баланс интересов", который в конечном счете был достигнут благодаря созданию институтов гражданского общества внутри отдельных стран и благодаря чему государства большинства стран превратились в "социальные государства", сегодня вследствие глобализации существенно подорван. Это и является, на наш взгляд, одной из главных причин перехода в конце XX в. в большинстве стран от политики "социального государства" к политике "эффективного государства".

      Переход к политике "эффективного государства" —  это пример нарушения "баланса интересов" под воздействием глобализации. Глобализация экономической жизни в том виде, как это было представлено выше, существенно усилила позиции капитала не только в масштабе мирового хозяйства, но и внутри стран. И такому усилению неспособно противодействовать даже самое сильное государство.

    Современный крупный  капитал под воздействием глобализации  стал более мобильным, и ему  значительно легче отстаивать  свои интересы в ущерб интересам  других социальных групп. Так, например, сегодня так одним из главных аргументов работодателя в случае, если не удается договориться с рабочими о величине заработной платы, является его заявление о возможности закрытия и перемещения предприятия в другую страну, с более дешевой и более сговорчивой рабочей силой. Противостоять такого рода аргументам в условиях недостаточной развитости международной солидарности трудящихся, на фоне общего кризиса профсоюзного движения, различий в уровне экономического развития разных стран и уровне жизни рабочих очень сложно. Поэтому под давлением страха потерять работу рабочие часто соглашаются на более низкую заработную плату и худшие условия труда.