Лекции по «Государственное и муниципальное управление»

Курс лекций по дисциплине

«Государственное и муниципальное управление»

Лекция №1 Сущность и содержание государственного регулирования национальной экономики

     В последние два  десятилетия идет активное переосмысление  роли государства в экономическом  развитии и выявление тех тенденций, которые будут определять его место в обществе XXI в. Каковы эти тенденции? Что лежит в их основе? И каким образом они могут повлиять на процессы, происходящие сегодня в России? Чтобы ответить на эти вопросы, важно не только иметь представление о том, какие этапы развития прошло современное государство, но и понять, что является истинной причиной такой эволюции. На этих двух моментах нам и хотелось бы остановиться.

Этапы изменения роли государства в развитии экономики

С первых дней существования государства его роль не сводилась к выполнению исключительно политических функций. Государство всегда занималось экономической деятельностью, вмешиваясь в действие субъектов экономической жизни и обеспечивая тем самым устойчивость политической власти. Правда, такое вмешательство в разные периоды и в разных странах существенно различалось, что позволяет говорить об этапах эволюции экономических функций государства. Рассмотрим эти этапы с позиции более широкой проблемы — диалектики экономики и политики и той роли, которую играет государство в качестве органа, обеспечивающего баланс интересов, представленных в обществе, т. е. классовой природы государства.

       Впервые термин stato ввел Н. Маккиавелли для обозначения государства как института политической власти. Такой институт явился закономерным результатом общественного разделения труда, возникновения частной собственности и классов.

     Первоначально отдельные  лица, а затем и группы людей  уступали некому органу часть  своих функций. Такой орган постепенно превратился в систему институтов, располагающих средствами законного принуждения в отношении населения, проживающего на определенной территории. Так возникло государство, которое посредством законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляло нормотворческую, координирующую и контролирующую функции.

     Государство как институт  политической власти появилось  в период возникновения частной  собственности и классов. В условиях  разложения первобытно-общинного  строя расслоение общества приводило к тому, что из общей массы членов рода постепенно выделялась знать — обособленная группа вождей, военачальников, которые, используя свое положение, присваивали себе большую часть военной добычи, приобретали лучшие участки земли. Свою власть, которая постепенно становилась наследственной, они использовали преимущественно для защиты собственных интересов. Так, постепенно родоплеменная организация стала вытесняться государственными организациями.

     Одним из главных  признаков формирования государственной организации явилось выделение из общества особого слоя людей, выполняющих управленческие функции и наделенных особыми правами и властными полномочиями. Так, постепенно складывалась система государственного принуждения, а регулятором взаимоотношений людей являлись уже не обряды и обычаи, а право. Первоначально правовые нормы представляли собой совокупность правил поведения, к соблюдению которых обязывали зарождающиеся государственные структуры. Позднее правовые нормы устанавливались актами князей, королей и наделенных такими полномочиями чиновников. Но во всех случаях такие правовые нормы устанавливались исходя из интересов правящего слоя или той социальной группы, которую они представляли.

     Так, рабовладельческое  государство не только использовало все находящиеся в его распоряжении средства для обеспечения устойчивости и защиты интересов класса рабовладельцев, для поддержания господства рабовладельцев над рабами, но и само выступало как эксплуататор. Главной целью феодального государства являлось закрепление и охрана феодальной собственности на землю, создание условий классу феодалов для осуществления господства и эксплуатации крепостных крестьян, ремесленников и других слоев населения.

    Буржуазное государство  по своей сути также мало чем отличалось от предшествующих типов государства — рабовладельческого и феодального. После победы буржуазных революций, завершившихся коренной ломкой феодальных производственных отношений, буржуазия стала не только экономически, но и политически господствующим классом. Эволюция экономической роли государства Обладание политической властью, в свою очередь, давало ей возможность окончательно утвердиться экономически.

      Таким образом, в  классовых обществах государство  — это не просто орган политического управления, орган политической власти. Это политическое орудие в руках экономически господствующего класса. Именно государство силой политической власти обеспечивает власть в обществе того класса, который является господствующим в экономическом отношении. Наиболее отчетливо это проявляется в тот период, когда господствующий класс либо только становится на ноги, либо слаб в силу каких-либо причин. Это прекрасно иллюстрирует история становления буржуазного государства.

    Эта же история подтверждает тот факт, что переход государства на так называемые нейтральные позиции может быть вызван двумя обстоятельствами: либо тем, что господствующий в экономическом отношении класс настолько силен, что не нуждается в поддержке государства, либо тем, что в обществе установилось относительное равновесие сил различных социальных групп, из которых одна часть относится к классу собственников, а другая нет. В последнем случае государство просто не может открыто кого-либо поддерживать и потому вынуждено занять нейтральную позицию.

     Чтобы подтвердить  сказанное, обратимся вновь к  истории. Так, на ранних этапах  развития рыночно-капиталистического  хозяйства, в период разложения  феодализма и формирования капиталистической  системы отношений именно государство  выступало той активной силой, которая помогала нарождавшемуся капиталу. Например, широко известно, какую роль в становлении системы рыночно-капиталистических отношений сыграли законы об огораживании общинной земли в Англии в XVIII в., как на протяжении длительного времени государству удавалось поддерживать достаточно высокий уровень эксплуатации наемных рабочих при относительной слабости капитала. Начиная с конца XV в. и в течение всего XVI в. во всех странах Западной Европы существовали суровые законы против бродяжничества. Большую роль в становлении рыночно-капиталистического хозяйства сыграли начиная с XIV и вплоть до середины XVIII в. так называемые статуты о рабочих.

     Все эти исторические  факты убедительно доказывают, что  государство, являясь выразителем  интересов господствующего в экономическом отношении класса, в ситуации, когда этот класс слаб или только формируется, полностью находится на его стороне и открыто его поддерживает. Об этом свидетельствует не только опыт большинства стран, прошедших длительный путь формирования рыночного хозяйства, но и опыт реформирования экономики России в 90-е гг. XX в., где проводимая в этот период государством экономическая политика была направлена исключительно на поддержку вновь создаваемого класса крупных частных собственников.

     Когда же господствующий  в экономическом отношении класс  прочно становится на ноги, тогда  государству уже нет необходимости  открыто заявлять о своей поддержке. В этих условиях можно перейти  на нейтральную позицию, что и  нашло свое выражение в так называемой роли • государства в качестве "ночного сторожа". С середины XVII по середину XIX в. роль государства ограничивалась выполнением функций, связанных с обеспечением безопасности граждан, сохранности их имущества (защита прав собственности), созданием необходимой правовой базы для взаимоотношений хозяйственных субъектов, контролем за выполнением контрактов. Наиболее емкой характеристикой государства в этот период было отождествление его с "ночным сторожем", который должен был наблюдать за тем, чтобы никто и ничто не нарушало сложившегося порядка вещей.

    Представления о государстве  как о "ночном стороже" были  во многом обязаны получившим  широкое распространение в конце XVIII в. идеям А. Смита. В 1776 г. А. Смит опубликовал работу "Исследование о природе и причинах богатства народов", где попытался доказать, что рынок является наилучшим инструментом, обеспечивающим как экономический рост, так и общественное благосостояние. Он отстаивал идею "естественной гармонии" (равновесия), которая устанавливается в экономике стихийно, при отсутствии внешнего (государственного) вмешательства и является оптимальным режимом функционирования экономической системы. Поэтому государство ни в коем случае не должно вмешиваться в регулирование экономических процессов. За государством должны быть закреплены некоторые базовые функции (оборона, правопорядок и др.), необходимые для процветания рынка.

    В XIX в. была создана система буржуазного права (система норм и правил поведения), выражающая прежде всего волю и интересы господствующего класса. С помощью права господствующий в экономическом отношении класс защищал свою власть от посягательств со стороны других классов, обеспечивая тем самым свое экономическое и социально-политическое господство. Отождествление государства с "ночным сторожем" в XIX в. означало и то, что государство свою историческую миссию по формированию системы капиталистических отношений выполнило. Рыночно-капиталистическое хозяйство могло воспроизводиться уже не только и не столько посредством силы и открытого вмешательства государства, сколько за счет господствующей системы экономических отношений. Закончив работу в качестве архитектора капиталистической системы хозяйства, государство стало зорко следить за тем, чтобы никто и ничто не разрушило его великого творения.

    Кроме того, следует учитывать  еще одно обстоятельство, существенно повлиявшее на изменение экономических функций государства. Дело в том, что в течение всего XIX в. в наиболее развитых странах формировалось гражданское общество, становление которого ознаменовало начало нового периода в развитии государства. С развитием гражданского общества в структуре государственных органов появляются постоянные общенациональные (а не только сословные) представительные учреждения парламентского типа, обладающие правом принятия наиболее важных законов, формируется представительная демократия.

     Именно благодаря  развитию форм гражданского общества  в конце XIX в. все более отчетливо стали высказываться идеи о необходимости создания государства, не только осуществляющего охрану правопорядка, но и проводящего политику в интересах всех членов общества (законодательное регулирование продолжительности рабочего дня, минимального размера заработной платы, ограничение и запрет детского труда, социальное обеспечение нетрудоспособных и безработных и т. п.). Реализация этих идей в XX в. во многом стала возможной благодаря набирающему с конца XIX в. мощь профсоюзному и рабочему движению, постепенному формированию в развитых странах среднего класса, развитию представительных институтов власти.

      Начиная с конца XIX в. под воздействием изменений, которые произошли в материальном производстве, происходит расширение экономических функций государства. Речь идет об усилении концентрации и централизации производства, усложнении экономических связей и обострении социальных проблем. Однако этот процесс, на наш взгляд, приобретает осязаемые черты и формы, если одновременно рассматривать и те изменения, которые происходят в социальной структуре общества. Но это не означало, что государство перестало быть выразителем интересов господствующего в экономическом отношении класса. Именно в интересах этого класса в XX в. под воздействием таких факторов, как Великая Октябрьская революция в России 1917 г., Великая депрессия 1929—1933 гг., распад после второй мировой войны империй, созданных европейскими государствами, и других событий государство начинает активно вмешиваться в регулирование экономики.

     Постепенное расширение  экономических функций государства  с конца XIX в. проходит три этапа. Начало первого этапа связано с первой мировой войной. Он продлился до Великой депрессии 1929—1933 гг. В этот период государство начинает активно вмешиваться в регулирование экономических процессов, пытаясь ограничить монополистические тенденции, создавая государственный сектор в экономике. Однако это вмешательство ограничивается в основном отраслями военного производства. В остальных отраслях господствовали частнокапиталистические методы хозяйствования.

     Мировой экономический  кризис 1929—1933 гг. открывает второй этап, который длится до второй мировой войны. В этот период в истории общества возникает система постоянного и активного участия государства в управлении рыночным хозяйством. Развиваются государственные формы антициклического регулирования экономики, а также элементы планирования. Такая политика получила выражение в увеличении государственной собственности, росте объема государственного бюджета, который стал использоваться не только на содержание госаппарата, но и для финансирования государственной и частной деятельности. Наряду с бюджетно-налоговой для регулирования макроэкономических пропорций государство активно использует денежно-кредитную политику, направленную на стимулирование капиталовложений, решение социальных проблем.

    Третий этап начинается после второй мировой войны и длится до середины 50-х гг. В отличие от предыдущего этапа этот этап характеризуется тем, что антициклическая политика дополняется системой мер по стимулированию темпов экономического роста. В этот период государство принимает самое активное участие в развитии ключевых отраслей промышленности, создании экономической и социальной инфраструктуры. Этот этап подготовил необходимую материальную почву для следующего этапа, который получил название "золотого века капитализма".

    Государственная политика  в середине 50-х — середине 70-х  гг. XX в. исходила из следующих посылок:

-   Экономика должна быть  смешанной, а не только частнокапиталистической. Необходимость государственного вмешательства в экономику обусловлена так называемыми изъянами рынка, при которых рыночная экономика не справляется с эффективным распределением ресурсов. К числу таких изъянов относится наличие общественных благ1 и естественных монополий, внешних воздействий и неполнота информации (неполнота рынков).

-  Необходима скоординированная  макроэкономическая политика в  связи с тем, что рынок сам  по себе неспособен приводить  к стабильным макроэкономическим  результатам.