Государственное регулирование природоохранной деятельности

Министерство  образования и науки РФ

Пензенский  Государственный Университет

Институт  Государственной службы и управления при Губернаторе Пензенской области

Кафедра «Управление и социология» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Курсовая  работа

по социальной политике 

«Государственное регулирование природоохранной деятельности» 
 
 
 
 
 
 
 

Пенза 2007

 

      Введение 

     Для человека природа – сфера жизнеобитания. Он нередко стремится перекроить отведенное ему жизненное пространство на свой лад, но выйти полностью из-под  её влияния не может. В последние годы проблема обеспечения экологической безопасности стала важнейшим компонентом национальной безопасности Российской Федерации, составной частью безопасности граждан России, мирового сообщества. Проблема загрязнения окружающей среды является приоритетной не только на региональном, но и на общенациональном уровнях. Одним из основных условий устойчивого развития Российской Федерации в настоящее время является достижение необходимых темпов экономического роста с одновременным обеспечением экологической безопасности государства. Современное состояние окружающей среды таково, что дальнейший рост благосостояния государства невозможен без коренных изменений в подходе к решению экологических проблем.

     Актуальность  данной темы не вызывает сомнений, так  как государственное экологическое управление – это сфера с уникальными объектами регулирования, и федеральный уровень – это именно тот уровень, на котором следует решать такие глобальные проблемы, как охрана окружающей природной среды, её рациональное использование, защита и восстановление. Природопользование – это один из самых сложных объектов управления. И именно поэтому основной объем работы по обеспечению экологической безопасности и охраны окружающей среды лежит на федеральном уровне управления. Загрязнение окружающей среды во многих районах достигло критического уровня относительно возможностей дальнейшего сохранения устойчивости экологических систем и здоровья населения. Загрязнение только атмосферного воздуха сопровождается массовой гибелью лесов, снижением урожайности сельскохозяйственных культур, ставит под угрозу безопасность людей. Всё это ставит перед государством, обществом и каждым отдельным человеком объективное требование – учитывать воздействие производства и потребления на окружающую среду. Нельзя допускать превышения порогов устойчивости экологических систем, чтобы не вызвать необратимых изменений в природе.

     Приоритетную  роль в деле обеспечения охраны и защиты окружающей среды играют органы государственного управления.

     Целью данной работы является раскрытие сущности государственного регулирования природоохранной деятельности. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: определить теоретико-методологические аспекты управленческой деятельности в сфере охраны и защиты окружающей среды, а также механизмы и инструменты этой деятельности; рассмотреть нормативно-правовую базу обеспечения охраны окружающей среды; изучить структуру, полномочия и функции федеральных органов управления природоохранной и природопользовательской деятельностью. Субъектами деятельности по охране окружающей среды являются: государство, его органы, муниципальные образования, организации, учреждения, предприятия, общественные движения и объединения, граждане. Объектом рассмотрения является управление в сфере охраны окружающей природной среды на федеральном уровне, предметом – процесс реализации функций государства по осуществлению данной деятельности.

     Цель  управления природопользованием – обеспечение выполнения норм и требований, ограничивающих вредное воздействие процессов производства и выпускаемой продукции на окружающую среду, обеспечение рационального использования природных ресурсов, их восстановление и воспроизводство. Значение управления природопользованием состоит в том, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами и рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечивается соблюдение провозглашенных экологических прав и законных интересов личности.

     При написании данной работы были использованы правовые системы «Гарант» и «Консультант +», откуда были взяты экологическое законодательство, регламенты, распоряжения, постановления и положения; газеты и журналы, связанные с проблемами управления экологией, экологическим правом, безопасностью жизнедеятельности, энциклопедические словари. 
 

 

      1. Окружающая среда  как объект государственного регулирования 

     Проблема  управления природоохранной деятельностью  ещё в начале 70-х годов XX века приобрела статус одной из самых приоритетных и острых проблем, стоящих перед человечеством. Известно, что достаточно сложно одновременно сохранять темпы экономического роста и минимизировать негативные последствия антропогенного воздействия на природу. Создание надежного и эффективного механизма, способного обеспечить сбалансированное решение экономических задач проблем сохранения окружающей природной среды для удовлетворения жизненных потребностей населения, является основной задачей управления природоохранной деятельностью, как в России, так и за рубежом. Во многих странах мира проводятся работы по созданию эффективных инструментов управления этой сферой деятельности. Для решения задач по охране окружающей среды были разработаны административные, экономические и рыночные методы управления. Сформированные под воздействием экономических, политических, исторических, социальных и этнокультурных факторов разных стран они включают в себя различные инструменты управления. Отмеченные проблемы усложняются тем, что они сопряжены с необходимостью комплексного управления безопасностью социальных и экономических систем.

     Деятельность органов исполнительной власти в исследуемой сфере в соответствии с законодательством, прежде всего, заключается в выполнении возложенных на них задач и функций государственного и отраслевого управления природопользованием и охраной окружающей среды. Анализ законодательства позволяет выделить следующий ряд основных функций: подзаконное нормотворчество, координацию экологически значимой деятельности, планирование использования, охраны природных ресурсов и окружающей среды, экологическое нормирование, экологическую экспертизу, экологическое лицензирование, экологическую сертификацию, экологический аудит, наблюдение за состоянием окружающей среды (экологический мониторинг), учёт состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий, экологическое воспитание и образование, контроль за использованием и охраной объектов природы, разрешение в административном порядке споров по вопросам окружающей среды. В контексте экологического законодательства перечисленные функции представляют собой ни что иное, как основные меры охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов. В совокупности эти меры образуют эколого-правовой механизм. В контексте же государственного управления эти меры становятся функциями управления в рассматриваемой сфере, то есть основными направлениями их деятельности. При этом органы исполнительной власти не избирают сами, какие управленческие функции они должны осуществлять. Эти функции определены законом и смысл существования органов управления – в их осуществлении с наибольшей эффективностью.

     В области охраны окружающей среды  и природных ресурсов системообразующим  элементом является процесс управления. Широко используются функциональный, структурный, уровневый и другие методы декомпозиции управленческих процессов. При функциональном методе за основу процессов управления берутся функции управления охраной окружающей среды и природных ресурсов. Направление специальной функции управления охраной окружающей среды и природных ресурсов служит для группирования задач управления на основе общности областей функциональной нагрузки органов управления. 

     Таблица 1

Специальные функции управления	Направления спецфункции  управления
Экологическое прогнозирование и планирование	Формирование  экологической политики; Прогнозирование экологической ситуации; Разработка  программ и планов
Экологическое нормирование	Формирование  нормативного обеспечения Законотворчество Создание  экологических нормативов и правил
Экологическая экспертиза	Оценка воздействия  на окружающую среду Внедрение наилучших имеющихся технологий
Экологическая сертификация	Добровольная  сертификация Обязательная  сертификация
Экологическое лицензирование	Лимиты на природопользование Выдача  разрешений на пользование объектом и осуществление деятельности
Экологический контроль	Государственный контроль Производственный  контроль Общественный  контроль
Внешнеэкономическая деятельность	Экспорт поставок Импорт  поставок
Повышение экологической культуры общества	Экологическое воспитание
Учёт  и отчётность по охране окружающей среды	Ведение кадастров  и каталогов
Финансовое  обеспечение природоохранной деятельности	Цены, платы, штрафы Формирование и использование фондов
Стимулирование  охраны ОС	Экономические льготы Меры  правового регулирования
Научные исследования по охране ОС	Разработка  научных программ Выявление и распространение передовых  достижений науки и техники
Совершенствование управления охраной ОС	Координация природоохранной  деятельности органов управления Внедрение современных методов управления

 

     Структурный метод предполагает осуществлять декомпозицию, исходя из структуры объекта управления, т.е. из различных группировок природных ресурсов, хозяйственных единиц, положительных и негативных результатов их деятельности, а также населения. В большинстве разработок по оргпроектированию управления охраной окружающей среды и природных ресурсов использовался именно такой метод. Это привело к тому, что итоги оргпроектирования по отдельным блокам, в том числе и по ресурсным, были некомплексными, ориентированы на отраслевой эффект или эффект производителя без учета полного объёма. Подкласс объекта управления служит для группирования задач по виду объектов управления в зависимости от их структуры. Классификационная таблица охватывает практически все объекты общественного производства, подлежащие наблюдению, стабилизации в некоторых пределах или переводу в целевое состояние. 

     Таблица 2

Класс, подкласс, вид

Природный объект: озоновый слой, атмосферный воздух, воды поверхностные и подземные, земля, недра, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, особо охраняемые природные территории, редкие животные и растения, силы природы.

Хозяйственные единицы: промышленные, строительные, сельскохозяйственные, транспортные, связи, жилищно-коммунальные

Продукция: народного потребления, производственно-технического назначения, строительная продукция, природоохранные услуги

Побочные продукты

Население (по возрасту)

 

     Уровневый метод сводится к делению управленческих комплексов по видам, определённым уровнем управления. Заслуживает внимания и классификация процессов по информационным технологиям, связанным со сбором, хранением, передачей, обработкой экологической информации. Уровень управления служит для группирования процессов по видам, определяемым иерархией организационной структуры управления в условиях интеграции в глобальную экосистему. 

     Таблица 3

Вид уровня управления

Международный

Содружества государств

Федеральный

Субъект РФ

Локальный (район, город)

Местное самоуправление

Производственный (Хозяйственная единица)

 

     В настоящее время конкретные формы, содержание и инструменты административно – правового механизма регулирования охраны окружающей среды активно обсуждаются на государственном и муниципальном уровнях власти. На государственном уровне делаются попытки определить оптимальное соотношение применяемых специально уполномоченными в сфере охраны ОС органами и другими органами власти методов, инструментов и способов управления для эффективной реализации экологической функции государства. Ещё в 1999 году Организация экономического сотрудничества и развития опубликовала «Обзор деятельности по охране окружающей среды. Российская Федерация», в котором были определены ряд серьёзных экологических проблем. Эксперты ОЭРС выработали следующие рекомендации:

• усиление системы контроля за соблюдением законов и нормативных актов по охране ОС, включая обеспечение гласности в их применении, уменьшение возможностей для произвольных административных решений;
• упорядочение структуры природоохранного регулирования (стандарты, разрешения, платежи), пересмотр стандартов в сторону их увязки с международными нормами, пересмотр законодательства с тем, чтобы исключить его непоследовательность и заполнить имеющиеся пробелы;
• достижения согласия между представителями различных ведомств о единой методике оценки экономического ущерба;
• постепенное, в зависимости от экономических условий, повышение платежей за загрязнение окружающей среды и природопользования до уровня, при котором они будут значительно влиять на принятие экономических решений предприятиями и коммунальными службами;
• пересмотр институциональной структуры с тем, чтобы существенно повысить потенциал для разработки и внедрения общенациональной природоохранной политики, в частности, путем повышения статуса и расширения полномочий федеральных природоохранных ведомств;
• разработка эффективной системы взаимодействия между федеральными исполнительными структурами и административными органами субъектов.

     В таблице 4 представлены функции природоохранной  деятельности, реализуемые с помощью  различных методов управления, их воздействие на природоохранную  деятельность. 

     Таблица 4

Методы  управления природоохранной деятельностью	Управляемые параметры		Сокращение  загрязнения ОС в процессе потребления
	Производство  и реализация	Сокращение  загрязнения ОС в процессе производства
Экономические методы управления:
плата за загрязнение ОС налоги за загрязнение ОС плата за продукцию экологическое страхование субсидии система залогов принцип «пузыря»	+ + + + + +  + + + + + + + +	+ + + + + + + + + + + + ++ + + + + + + +	+      + +
Административные  методы управления:
установление  нормативов стандартизация лицензирование экологический аудит сертификация	+  + + + + + + +	+ + +  + + + + + + + + +	+    +