Виды ответственности предпринимателя в природопользовании

Специфическая черта лишения права природопользования как вида природоохранительной ответственности, по мнению Н. Разгельдеева, заключается в том, что оказывает влияние на организационную форму деятельности причинителей экологического вреда. В этом правоотношении иной вид санкций и специальная группа нормативных актов выражают условия и порядок их реализации.³

По видам санкций ответственность подразделяется, во-первых, на временное приостановление права природопользования (ст. 26 Лесного кодекса РФ), которое может касаться как всего природного ресурса, так и его части. Во-вторых, ограничение объема права специального природопользования. Как и в предыдущем случае, данное ограничение может касаться и всего, и части используемого природного объекта. Кроме того, ограничение может коснуться некоторых полномочий по отношению к используемому природному объекту, а также быть временным или бессрочным. В-третьих, полное прекращение права специального природопользования.

Согласно  ст. 80 закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.,  требования об ограничении, приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.  Указанные санкции могут применяться в качестве основных либо дополнительных мер воздействия на правонарушителя. При этом в отличие от изъятия за выкуп природного ресурса для государственных или муниципальных нужд, лишение права специального природопользования осуществляется без какой-либо компенсации.

Существуют  и отличия рассматриваемой санкции  от лишения специального права в административном праве (ст. 3.8 КоАП) или лишения права заниматься определенной деятельностью в уголовном праве (ст. 47 УК РФ). Во-первых, данный вид санкций применяется как к гражданам, так и юридическим лицам; во-вторых, данная мера применяется только к субъектам правоотношений специального природопользования, права и обязанности которых установлены нормами экологического и права о природопользовании; в-третьих, данная мера может применяться как при наличии вины правонарушителя (превышение лимитов), так и без вины (в случае создания особо охраняемой природной территории может быть ограничено или прекращено лесо-, водо-, недропользование на соответствующей территории, как и добыча объектов животного мира) [1].

В Конституции  РФ содержится также ряд норм, применение которых предполагает исполнение экологических  обязанностей предпринимателями:

- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации (п. "е" ст. 71);

- обеспечение Правительством РФ проведения единой государственной политики в области экологии (п. "в" ст. 114);

- поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (п. 2 ст. 41).

Экологические обязанности предпринимателей классифицируются Законом "Об охране окружающей природной  среды" по стадиям и по видам  хозяйственной деятельности.

По стадиям  выделяются следующие узловые моменты хозяйственной деятельности: размещение, проектирование, строительство, реконструкция. Ввод в эксплуатацию предприятий, сооружений и других объектов.

По видам  хозяйственной деятельности: в сельском хозяйстве, при мелиоративных работах, при эксплуатации энергетических объектов, в городах и иных населенных пунктах, при использовании радиоактивных материалов, химических веществ, при исполнении обязанностей по охране среды от вредного биологического воздействия, от шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий, от производственных и бытовых отходов.

Должностные лица государственного экологического контроля, в частности, имеют право  принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предпринимателей, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека.

Этим правам соответствуют обязанности всех предпринимателей исполнять данные решения, а банковские учреждения обязаны  прекращать финансирование запрещенной деятельности до отмены решения о ее запрете.

Предприниматели, работающие в сфере природопользования, связанные с деятельностью, оказывающей  вредное влияние на окружающую среду  и здоровье человека, обязаны иметь  необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Лица, не имеющие необходимой подготовки, согласно ст. 75 Закона "Об охране окружающей природной среды" не допускаются к выполнению работы, требующей соответствующих экологических знаний.

1.3. Приостановление (ограничение, полное лишение) деятельности предпринимателя в сфере природопользования – как вид ответственности

В вопросе классификации  видов предпринимательской ответственности  нет полного единства мнений. Ответственность может быть выделена как по субъекту применения – физические и юридические лица, являющиеся специальными природопользователями, так и по субъекту, применяющему этот вид ответственности, чаще всего это органы, предоставившие природный ресурс в пользование.

Основанием такой ответственности  служат экологические правонарушения в области природопользования. Состав данного правонарушения заключается  в нарушении специальными природопользователями  экологического законодательства, условий, установленных лицензией или иным специальным разрешением, договором на специальное природопользование, а также причинении существенного вреда окружающей среде или угрозе такого причинения.

Санкция данного вида ответственности имеет цель пресечения экологического правонарушения, недопущения дальнейшего ухудшения качества окружающей среды, конкретных природных объектов, восстановления нарушенного эколого-правового отношения. Она может носить временный либо постоянный характер и подразделяется на приостановление, ограничение и прекращение права специального природопользования.

Приостановление права  природопользования является временным  изменением правосубъектности правонарушителя  в отношении его специального права на природопользование и действует  до устранения причин приостановления. В случае неустранения последствий и причин экологического правонарушения данный вид санкции может перейти в необратимую форму - полное прекращение хозяйственной деятельности по использованию природного ресурса.

Ограничение права специального природопользования связано с лишением права пользования не всем природным объектом, а только его частью либо лишением конкретного права пользования, поэтому оно направлено на ограничение объема полномочий в специальном правовом статусе хозяйствующего субъекта. Применение указанной санкции основано на конкретном объеме прав по использованию природного ресурса.

Полное прекращение  права специального природопользования относится к виду необратимых  санкций и выступает в системе  мер государственного принуждения как самый длительный вид воздействия на правонарушителя.

Существуют различные  точки зрения по поводу этого вида ответственности. Одни ученые стоят  на позиции существования данного  вида специальной природоохранной  ответственности. Отстаивающие эту точку зрения ссылаются на ст. 26-29 Лесного кодекса РФ, ст. 60-61 Водного кодекса РФ, ст. 20 Закона "О недрах", ст. 44-45 Земельного кодекса РФ, ст. 284-287 Гражданского кодекса РФ. Другие предлагают считать ответственность в виде лишения права природопользования разновидностью административной ответственности.

В качестве самостоятельного вида природоохранительной ответственности, которая имеет особый порядок  возникновения и способ реализации, свои принципы и специфические приемы регулирования общественных отношений, рассматривается лишение права специального природопользования В. Федоровым.

При этом природоохранительная ответственность представлена как  правоотношение по установлению состава  правонарушения и реализации санкции  правовой нормы, направленной на изменение правового статуса правонарушителя и прекращение противоправного воздействия на окружающую среду. На основе обобщения результатов анализа общих и специфических признаков природоохранительной ответственности в виде лишения права специального природопользования дается следующее определение.

Лишение права специального природопользования – вид природоохранительной ответственности, применяемый уполномоченными  на то государственными органами предусмотренной  законом и определяемой природоохранительной (экологической) правосубъектностью правонарушителя санкции в виде лишения (ограничения, приостановления, прекращения) права специального природопользования.

Сторонники теории наличия  самостоятельного вида эколого-правовой ответственности считают, что в  силу природных особенностей объектов окружающей природной среды ответственность за экологические правонарушения не ограничивается традиционными рамками и не имеет обособленной системы, как это свойственно нормам других видов ответственности. Нормы природоохранной ответственности разбросаны по различным институтам природоресурсных отраслей права. Это обстоятельство приводит отдельных авторов к выводу о том, что специальная эколого-правовая ответственность представляет собой разновидность административной ответственности.

В Кодексе об административных правонарушениях есть такой вид  взыскания, как лишение специального права. Но, во-первых: в области использования природных ресурсов речь идет только о лишении специального права в виде охоты (п. 4 ст. 3.8 КоАП РФ). Во-вторых: в п. 5 ст. 3.2 КоАП РФ "Виды административных взысканий" говорится о лишении специального права, предоставленного физическому лицу. Кроме того, недостаточно последовательно, без полного учета места специально уполномоченных органов в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды, решен в КоАП вопрос подведомственности дел об экологических правонарушениях.

Можно выявить еще  одну точку зрения на данную проблему и рассматривать ограничение, приостановление  и прекращение права специального природопользования как разновидность  гражданско-правовой ответственности, предупреждающей причинение вреда (ст. 1065 ГК РФ) и требующей прекращения экологически вредной деятельности (ст. 80 ФЗ "Об охране окружающей среды").

Ст. 1065 ГК РФ предусматривает, что опасность причинения вреда  в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

В ст. 56 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливается, что при  нарушении предусмотренных главой VII настоящего Закона природоохранных  требований деятельность, осуществляемая с нарушением указанных требований, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом (ст. 80 ФЗ "Об охране окружающей среды").

Подобные меры взыскания  имеются и в других законах, имеющих  отношение к охране окружающей природной  среды и использованию природных ресурсов. Например, ст. 29 ФЗ "Об отходах производства и потребления" от 24 июня 1998 г. относит к рассмотрению суда или арбитражного суда, в соответствии с законодательством РФ, исковые требования об ограничении, приостановлении или прекращении деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляемой с нарушением законодательства РФ в области обращения с отходами.

Кроме того, в настоящее  время только суд должен решать вопросы  о принудительном изъятии, например, земельного участка, если последний находится на праве частной собственности (ст. 44 ЗК РФ; ст. 284-286 ГК РФ).

В Лесном кодексе РФ предусмотрено  как ограничение и приостановление  права пользования участками  лесного фонда в определенной мере (ст. 26-27 ЛК РФ), так и прекращение права лесопользования (ст. 28-29 ЛК РФ). Причем принудительное прекращение права лесопользования возможно путем судебного расторжения договора (аренды, пользования, концессии) и, в случае разрешительного порядка возникновения этого права, - аннулированием разрешительного документа (лесорубочного билета, ордера, лесного билета) органами управления лесным хозяйством.

То есть, предусмотрен как судебный, так и административный порядок этого процесса. Порядок наложения взыскания мы можем называть административным (по органам его осуществляющим), а правонарушение (основание ответственности) и применяемые меры воздействия (санкции) предусмотрены не в КоАП, а в земельном, лесном, горном, водном, экологическом законодательстве, что и лежит в основе теории о существовании специального самостоятельного вида природоохранной или эколого-правовой ответственности.

Необходимо отметить, что за нарушение законодательства в области природопользования и  охраны окружающей среды законодатель называет только традиционные виды ответственности, а правонарушения и меры воздействия за них помещены в различных главах, но не в тех, которые посвящены ответственности.

Если обратиться к  законодательству зарубежных стран, можно  обнаружить такие же меры взыскания, как и в российском законодательстве.

Например, в США ни на уровне Федерации США, ни на уровне штатов не существует единого нормативного акта, устанавливающего административную ответственность. Составы административных правонарушений и санкции за их совершение определяются в законах об охране окружающей природной среды, каждый применительно к своей области регулируемых отношений.