Соотношение экологического права с другими отраслями

Заметим, в Указе недостает пункта: "Провести ревизию коллизионных гражданско-правовых положений на предмет выстраивания "партнерских" отношений гражданского права с другими отраслями в соответствии с положениями общей теории права о структурировании правовой системы". Реализация такой директивы обеспечила бы разработку и реализацию Концепции на научной основе.

<39> Далее Е.А. Суханов в  интервью говорит: "Действующий  Земельный кодекс, к сожалению,  писали специалисты по земельному  праву. Это главным образом  специалисты советского времени,  для них земля - объект земельного  права. Это - принципиально неправильный подход. Более того, в самом Земельном кодексе в п. 3 ст. 3 написано, что земля как земельные ресурсы, достояние народов - предмет земельного права. А владение, пользование и распоряжение земельными участками и сделки с ними - это предмет гражданского права. И если бы дальше стояла точка, то не было бы никаких проблем. К сожалению, там стоит запятая и написано: "Если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами". Получается, что иное законодательство предусматривает правовой режим сделок. Но абсолютно ясно, что предмет земельного права - это экология, мониторинг, кадастр - публично-правовые вопросы. Природопользование - это несколько другой круг вопросов. А как быть с Законом о животном мире, в котором написано, что объекты дикой природы - исключительная собственность государства? Как можно быть собственником того, чего ты в глаза не видел и посчитать не можешь, зайцев или медведей в тайге, но объявляешь себя их собственником? Абсурд.

Земельное право - это часть публичного, я даже думаю, что это часть  административного права. В него входит контроль над землепользованием, потому что это право определяет, сколько можно иметь земли, чтобы не было латифундий, какие земли сельскохозяйственные, какие промышленные, какие идут под строительство и так далее. Все публично-правовое регулирование - это земельное право. Но сделки с землей и земельные участки как объекты недвижимости - предмет гражданского права, а не земельного. Многие нормы в Земельный кодекс попали по недоразумению. В ходе работы над Концепцией постараемся сделать все, чтобы нормы гражданского права из Земельного кодекса изъять - им там не место - и поместить в Гражданский кодекс в раздел "Вещные права". Тогда никаких коллизий не будет. Пора забыть эти пережитки социализма. С тех пор как объявили частную собственность на землю и признали земельные участки недвижимостью, придется смириться с тем, что сделки с землей и земельные участки не являются предметом земельного права (выделено мной. - М.Б.). И эти нормы в Земельном кодексе - недоразумение...

Частная собственность на землю  выражается в праве собственности. Право собственности имеет объектом индивидуально-определенную вещь. Нет такого объекта, как земля. Есть объект - земельный участок под кадастровым номером. Только тогда будет оборот недвижимости и все прочее. Если мы этого не хотим, давайте вернемся в социализм. Сделаем национализацию земли, единого собственника на землю. Проблем нет, это мы уже это проходили".

С учетом обозначенных Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 перспектив развития гражданского законодательства некоторые  содержащиеся в интервью позиции  Е.А. Суханова не столько как известного цивилиста, а прежде всего как заместителя председателя Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, затрагивающие принципиальные научные и юридически значимые характеристики соотношения земельного и гражданского законодательства, нуждаются в комментарии. "А теперь времена поменялись, - справедливо говорит Е.А. Суханов. - Земля, земельные ресурсы - это, конечно, предмет земельного права. Земля как территория - предмет конституционного, международного, административного права. А вот земельный участок, имеющий кадастровый номер, - это индивидуально-определенная недвижимая вещь. С ней совершаются гражданско-правовые сделки - от купли-продажи до наследования. И это чистой воды гражданское право. Здесь ничего земельно-правового нет".

Дело в том, что, хотят этого  цивилисты или нет, земельный  участок, имеющий кадастровый номер, по своим объективным свойствам - это тоже земельный ресурс. Точнее сказать, земля на каждом отдельном  выделенном участке, в том числе  имеющем кадастровый номер, - это земельный (природный) ресурс. Например, если 300 га фермерской земли, на которой выращивается картофель и свекла, не являются земельным ресурсом, то зачем они нужны фермеру?! И если, как уверенно утверждает Е.А. Суханов, "земельные ресурсы - это, конечно, предмет земельного права", соответствующие отношения по поводу земельного участка - также предмет земельного права.

Из приведенного последнего суждения Е.А. Суханова видно желание цивилистов исключить из сферы регулирования  земельного законодательства всякие отношения по поводу земельного участка, имеющего кадастровый номер, как индивидуально-определенной недвижимой вещи. Во-первых, как отмечалось выше в этой статье, такой подход противоречит общей теории права по вопросам выделения отраслей права и обеспечения экологического благополучия как публичного интереса и его защиты. А во-вторых, если отношения по поводу земельного участка - это "чистой воды гражданское право", то с помощью каких средств частного права будет "определяться более эффективное и рациональное, чем в государственном секторе, использование собственником своих прав на землю" <40>, а также обеспечиваться использование и охрана земли в контексте ст. 9 Конституции РФ?!

--------------------------------

<40> Будникова Ю.Е. Указ. соч. С. 14 - 15.

"Действующий Земельный кодекс, к сожалению, писали специалисты  по земельному праву. Это главным  образом специалисты советского  времени, для них земля - объект  земельного права. Это - принципиально  неправильный подход". Предшествующее  суждение Е.А. Суханова и комментарий к нему убеждают, что при подготовке и обсуждении концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, а также предложений о мерах по ее реализации в обязательном порядке должны участвовать ведущие в стране специалисты в области земельного права, чтоб не совершить ошибок, в которых уважаемый профессор необоснованно и несправедливо обвиняет авторов Земельного кодекса <41>.

--------------------------------

<41> Пока же названным выше  Указом Президента Совету при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и Исследовательскому центру частного права при Президенте РФ предписано до 1 июня 2009 г. обеспечить публичное обсуждение указанной Концепции с участием лишь ученых и специалистов в области частного права.

При этом разработка самой Концепции, мер по ее реализации, а также  обеспечение ее публичного обсуждения возложены Указом на Совет при  Президенте РФ по кодификации и совершенствованию  гражданского законодательства и Исследовательский центр частного права при Президенте РФ.

Упрекать авторов Земельного кодекса (специалистов современного земельного права) в том, что они - специалисты  советского времени, особенно на фоне ярлыка "пережитков социализма в  сознании", мягко говоря, несерьезно, ненаучно. Они в отличие от автора претензий писали законопроект с уверенным знанием того, что земля, являющаяся недвижимостью, обладает одновременно свойствами и характеристиками, отличающими ее от предприятия как объекта вещного права - "нормального объекта гражданского оборота (недвижимостей)", что земля - всегда публичное благо.

"Земля как земельные ресурсы,  достояние народов - предмет земельного  права. А владение, пользование  и распоряжение земельными участками  и сделки с ними - это предмет  гражданского права". В рамках предмета земельного права владение, пользование и распоряжение земельными участками регулируются земельным правом. Это вытекает, как отмечалось выше, из сохраняющегося качества всегда публичной ценности земли, находящейся в частной собственности, и подтверждается и зарубежным законодательным опытом и положениями действующего отечественного земельного законодательства.

По утверждению Е.А. Суханова, "частная  собственность на землю выражается в праве собственности. Право  собственности имеет объектом индивидуально-определенную вещь. Нет такого объекта, как земля. Есть объект - земельный участок под кадастровым номером <42>. Только тогда будет оборот недвижимости и все прочее. Если мы этого не хотим, давайте вернемся в социализм. Сделаем национализацию земли, единого собственника на землю. Проблем нет, это мы уже проходили (выделено мной. - М.Б.)".

--------------------------------

<42> О существе современного  земельного кадастра подробнее  см.: Выпханова Г.В. Сведения о  земельном участке как объекте кадастрового учета: дискуссионные вопросы в условиях изменения законодательства // Тенденции и перспективы развития земельного законодательства и права: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти Н.И. Краснова. М., 2009.

Не считает же Е.А. Суханов, что  объектом права собственности может  быть лишь земельный участок! В ч. 2 ст. 9 Конституции РФ имеется в  виду вся земля в пределах территории России, а не каждый отдельный земельный  участок и не совокупность земельных участков. Именно она, земля, в контексте ст. 9 выступает объектом права собственности, которое в пределах государственной территории РФ принадлежит государству, муниципальным образованиям, юридическим или физическим лицам. Границы и земельного участка, и земли в пределах государства являются главным юридическим фактором их индивидуальной определенности.

С учетом сказанного особенно тревожно категоричное утверждение Е.А. Суханова о том, что "многие нормы в Земельный  кодекс попали по недоразумению. В ходе работы над Концепцией постараемся сделать все, чтобы нормы гражданского права из Земельного кодекса изъять - им там не место - и поместить в Гражданский кодекс в раздел "Вещные права". Тогда никаких коллизий не будет. Пора забыть эти пережитки социализма. С тех пор как объявили частную собственность на землю и признали земельные участки недвижимостью, придется смириться с тем, что сделки с землей и земельные участки не являются предметом земельного права".

Напомню, что даже цивилисты понимают, что "земля с ее почвенным покровом, являясь уникальным природным ресурсом, не может не рассматриваться в качестве общественного достояния, независимо от того, кому она принадлежит" <43>. Именно это юридически весьма значимое обстоятельство не может позволить реализовать последнее предложение Е.А. Суханова "об изъятии из Земельного кодекса" в целях "избавления от коллизий". Но тогда появятся коллизии с Конституцией РФ, конституционным правом и общей теорией права.

--------------------------------

<43> См.: комментарий к статье 128 ГК РФ // Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. С.П. Гришаева, А.М. Эрделевского. Подготовлен для системы "КонсультантПлюс".

В контексте ст. 9 Конституции РФ, с учетом качеств природы (земли, вод, недр и др.) как публичного блага, отношения собственности на природу, включая земли, другие природные ресурсы, находящиеся в частной собственности, отношения по использованию и охране природы и ее объектов, в соответствии с теорией права по вопросу о сущности публичного и частного права, должны регулироваться публичным правом, к которому относится экологическое, природоресурсное право. По обоснованному мнению О.И. Крассова, ст. 9 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования отношений охраны окружающей среды и отношений по поводу использования и охраны объектов природы <44>.

--------------------------------

<44> См.: Крассов О.И. Экологическое  право. М., 2001. С. 49, 52, 67.

Конституционный Суд РФ неоднократно высказывался по поводу публично-правового характера отдельных сделок с землей. В частности, отношения по приватизации государственного и муниципального имущества, включая землю, по обоснованному мнению Суда, носят публично-правовой характер <45>. В Определении Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2003 г. N 403-О по запросу Правительства Москвы о проверке конституционности п. 2 и 3 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", п. 3 ст. 11 и п. 7 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" правовая позиция Суда была определенна: "Федеральный законодатель, реализуя свою компетенцию по регулированию земельных отношений, определил в Федеральном законе "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и в Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" процедуру, формы и способы приватизации земельных участков. Регламентация данными Законами порядка и условий приватизации государственной и муниципальной собственности обусловлена прежде всего тем, что такие отношения носят преимущественно публично-правовой характер" <46>.

--------------------------------

<45> См.: Определение Конституционного  Суда Российской Федерации от 15 июня 1999 г. N 64-О "По делу о проверке конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года N 1535 "Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" // СЗ РФ. 1999. N 25. Ст. 3169.