Соотношение экологического права с другими отраслями

 

СООТНОШЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА  С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ:

ПРОБЛЕМЫ  ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ <*>

 

М.М. БРИНЧУК

 

--------------------------------

<*> Данная работа выполнена  с использованием справочной  правовой системы "КонсультантПлюс".

 

Бринчук М.М., заведующий сектором экологического права ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

 

Вопрос  о соотношении экологического, природоресурсного, особенно земельного, права с другими  отраслями весьма актуален и с  точки зрения теории права, и на практике. Актуален, в частности, в связи с притязаниями представителей науки публичного и частного права на экологическое право, земельное, а во многих случаях - и необоснованными посягательствами, а то и интервенцией гражданского законодательства в экологическое, природоресурсное.

Так, по утверждению профессора А.В. Дозорцева, "земельные отношения распались  на регулируемые гражданским и административным правом, и основания для признания  земельного права самостоятельной  отраслью перестали существовать. Оно должно быть квалифицировано как комплексная отрасль законодательства. Это влечет за собой многочисленные практические последствия, и прежде всего распространение на имущественные земельные отношения норм общей части гражданского права, отнесение регулирования этих отношений к компетенции Федерации и т.п." <1>. Утверждается так, как будто земельное право уже перестало существовать.

--------------------------------

<1> Дозорцев В.А. Проблемы  совершенствования гражданского  права Российской Федерации при  переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. С. 26.

 

В какой  мере научно обоснованы такие заявления? Что выйдет в случае удовлетворения подобных амбиций? Достаточно ли норм и средств собственно административного  или гражданского права и содержащихся в них механизмов для обеспечения рационального природопользования и охраны природы?

Нельзя  не обратить внимания и на отсутствие научного интереса у конституционалистов, административистов, цивилистов к самостоятельному и обстоятельному исследованию правовых проблем в области природопользования и охраны окружающей среды, как это делают юристы-экологи, что подтверждается отсутствием их научных трудов экологической направленности. Дай им Бог мудрости эффективно решать традиционные научные проблемы своих отраслей!

Природа, ставшая предметом купли-продажи, тенденциозно и часто необоснованно  подпадает под действие норм гражданского права. При этом Ю.А. Тихомиров пишет  о наличии удачных и неудачных "юридических партнерств" между  нормами Гражданского и Земельного кодексов <2>. Согласно ст. 16 Водного кодекса РФ <3> договор водопользования заключается в соответствии с гражданским законодательством, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. Если по водному законодательству воды (водные объекты) в основной своей массе находятся в публичной, преимущественно в государственной, собственности, почему договор водопользования может заключаться в соответствии с гражданским законодательством?! В соответствии со ст. 19 передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу осуществляется в соответствии с гражданским законодательством. С какой стати публичные отношения по поводу объекта публичной собственности, оформленные публичным договором, регулируются частным правом?

--------------------------------

<2> См.: Тихомиров Ю.А. Публично-правовое  регулирование: динамика сфер  и методов // Журнал российского  права. 2001. N 5. С. 12.

<3> См.: Водный кодекс Российской  Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ, с  изм. и доп., внесенными Федеральными  законами от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ и от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 26. Ст. 3075; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.

 

Тенденция распространения необоснованного влияния гражданского права на сферу взаимодействия общества и природы получает развитие на правительственном уровне. В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р <4>, в разделе "Совершенствование механизмов природопользования" дается общая характеристика в целом неблагополучных дел в природопользовании в стране <5>. Для решения существующих в данной сфере проблем, по мнению Правительства, необходимо внедрить гражданско-правовые начала в отношения между государством и пользователями природными ресурсами, что позволит обеспечить стабильность режима пользования и прозрачность имущественных отношений <6>.

--------------------------------

<4> См.: распоряжение Правительства  Российской Федерации от 19 января 2006 г. N 38-р // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.

<5> В частности, Программа  констатирует, что на сегодняшний  день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно. Отсутствуют четкие, прозрачные условия доступа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а у пользователей природными ресурсами, в свою очередь, отсутствуют стимулы к эффективному их использованию. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов имеет устойчивую тенденцию к ухудшению.

<6> Совершенно непонятно, зачем  государству, которое является  собственником природных ресурсов, предоставляемых в пользование и являющихся публичным благом (в отличие от буровой установки и нефтеперерабатывающего завода), ставить в данной Программе задачу закрепить даже в федеральной собственности основные виды природных ресурсов, внедрять гражданско-правовые, т.е. частноправовые, начала в отношения между государством и пользователями природными ресурсами?! Также непонятно, за счет чего, каких частноправовых инструментов при этом будет достигнута цель обеспечения стабильности режима пользования, т.е. соблюдения законом прав и обязанностей природопользователя?! Именно государство как владелец и распорядитель природных ресурсов, а затем как экологический контролер в рамках публично-правовых отношений обладает всеми необходимыми средствами, в том числе принуждения, обеспечить стабильность режима пользования применительно, например, к "Лукойлу" или "Русскому алюминию".

 

В этой связи весьма серьезным становится вопрос не только о соотношении природоресурсного  права с гражданским, но и в  целом о защите самостоятельности  экологического, а в его составе природоресурсного, права, в определении своего места в правовой системе <7>. И дело совсем не в удовлетворении профессиональных амбиций. В условиях эффективного общественного развития главное - на основе закономерностей действенного функционирования права создать правовые механизмы, реализация которых обеспечит достижение целей поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей среды и ее отдельных элементов - земли, вод, лесов и др., которое может быть обеспечено только экологическим правом и ради которых оно, как и природоресурсное, в том числе земельное, право, было в свое время выделено, признано.

--------------------------------

<7> См.: Бринчук М.М. Экологическое  право в правовой системе // Актуальные проблемы государства и права. Труды Института государства и права РАН. 2009. N 3.

 

На современном этапе развития общества, государства и права  в Российской Федерации появились  факторы, существенным образом повлиявшие на развитие правовой науки и практики по вопросу структуры права. Главным фактором изменения вектора исследований и практики в этом аспекте послужило развитие рыночной экономики, расширение сферы договорного регулирования, введение частной собственности, интенсивное развитие предпринимательской деятельности.

С учетом этого и других факторов право развивается или должно развиваться, по новым правилам, с  учетом новых научно обоснованных критериев. Если в 70 - 80-е годы прошлого века учеными  велись интенсивные дискуссии относительно отраслевой структуры советского права, то на современном этапе развития права, как пишет В.Ф. Яковлев, "стало ясно, что главные слагаемые системы права - ее основные подразделения - право частное и право публичное. Если нет развитого частного права, рассчитывать на эффективное развитие общества не приходится. Если нет развитого публичного права, частное право не может быть действенным" <8>.

--------------------------------

<8> Яковлев В.Ф. О взаимодействии  публичного и частного права  // Публичное и частное право:  проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической техники. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург, 1999. С. 3.

 

При этом современное состояние  вопроса о структуре права  Ю.А. Тихомиров оценивает как оживленное "противоборство публичного и частного права" <9>. Однако, по его мнению, "данный конфликт преувеличен, а главное - мирное сосуществование публичного и частного права как парных категорий, как двух опор правового здания" <10>.

--------------------------------

<9> Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5. С. 3.

<10> Там же.

 

Методологические основания соотношения  экологического

права с другими отраслями

 

В контексте новейших тенденций  развития теоретических позиций о структурировании права принципиальным становится вопрос о месте экологического права, его отношений с другими отраслями. Вопрос - важнейший в связи с тем, что в России продолжается интенсивный процесс формирования, по существу, новой правовой системы, создания массивов эколого-правовых норм.

Каждая из правовых семей обладает своими особенностями, признаками, которые  и призваны отличить одну от другой. Эти особенности и признаки, в  современной науке выявленные и  исследованные достаточно полно, имеют непосредственное отношение и к экологическому праву. Они могут служить основой для определения степени отнесения экологического права к той или другой правовой семье.

К признакам публичного права прежде всего относят публичный интерес, который в качестве концентрированного выражения общесоциальных потребностей и стремлений выступает системообразующим явлением <11>. Общее родовое понятие публичного интереса сочетается с видовыми нормативными понятиями - интересы общества и государства, национальной безопасности, общие интересы, интересы наций, народов, населения. К видовым интересам Ю.А. Тихомиров обоснованно относит, в частности, интересы экологического благополучия <12>.

--------------------------------

<11> В.М. Корельский называет  публичное право как "концентрированное выражение интересов государственно-организованного общества". См.: Корельский В.М. О сочетании частного и публичного в праве. В кн.: Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической техники: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург, 1999. С. 53.

<12> В науке экологического  права для выражения таких  интересов как синонимы употребляются  также понятия поддержания, сохранения, восстановления благоприятного состояния окружающей среды.

 

В.Ф. Яковлев оценивает частное  право как право автономии, децентрализации, координации. В частных правоотношениях  стороны юридически равноправны, в  них преобладает право дозволения <13>. "Развитие гражданской правосубъектности как гражданина, так и юридических лиц (развитие их субъективных прав, появление таких новых субъективных прав, как право частной собственности, право заниматься частной предпринимательской деятельностью и т.д.) и есть развитие частного права" <14>. В литературе высказывается мнение о том, что "частный интерес коренится в основном в отношениях собственности (присвоении, распределении, владении, обмене материальных и духовных благ). Система норм, регулирующих такого типа отношения, получила весьма условное название "частное право" <15>. В.М. Корельский уточняет: "Частное право есть юридическое выражение частной собственности" <16>.

--------------------------------

<13> См.: Яковлев В.Ф. Указ. соч.  С. 5.

<14> Там же. С. 6.

<15> См.: Нешатаева Т.Н. О соотношении публичного и частного в праве // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (23 - 24 апреля 1998 г.). Екатеринбург, 1999. С. 38.

<16> Корельский В.М. Указ. соч.  С. 53.

 

В качестве общего критерия, признака, особенности и публичного, и частного права и одного из важнейших представители  обеих правовых семей называют интерес - публичный и частный.

По оценкам специалистов, не только экологов, отношения в сфере взаимодействия общества и природы, образующие предмет экологического права, носят преимущественно публичный характер <17>. В этих отношениях одной из сторон, как правило, выступает государство.

--------------------------------

<17> См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003.

По поводу природы экологических  отношений в науке экологического права высказываются и иные позиции. Так, с точки зрения В.В. Петрова, "экологические отношения вытекают из гражданских отношений, поэтому они ближе к гражданско-правовым". См.: Петров В.В. Экологическое право: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 97.

Применительно к современному этапу  развития российского общества и  гражданского права отводимая профессором  В.В. Петровым роль гражданского права в сфере взаимодействия общества и природы была очевидно преувеличенной и необоснованной. Необоснованна такая позиция, в частности, и с точки зрения современной теории права.

 

В концентрированном виде, по утверждению  Ю.А. Тихомирова, публичный интерес закрепляется в Конституции и служит правообразующим для всех отраслей публичного права <18>. Достаточно ярко публичность экологического интереса выражена в ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В этой норме концентрированно выражены интересы экологического благополучия, которые Ю.А. Тихомиров вполне обоснованно относит к видовому нормативному понятию публичного интереса <19>.

--------------------------------

<18> См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч.  С. 4.

<19> См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч.  С. 4.

 

Существенное достоинство новых  теоретических подходов к структурированию правовой системы путем выделения публичной и частной правовых семей проявляется в том, что на основе признаков, особенностей, характеристик каждой из них применительно ко всякой отдельной отрасли права имеются возможности выстраивания партнерских отношений с другими отраслями и определения условий доминирования норм одной отрасли над нормами другой, что послужит несомненным фактором повышения эффективности всего права.