Соотношение экологического права с другими отраслями

Выше приводилось высказываемое  цивилистами мнение о том, что  частный интерес коренится в  основном в отношениях собственности, а система норм, регулирующих такого типа отношения, получила весьма условное название "частное право" <20>. В какой части, степени право собственности олицетворяет частное право? Насколько это суждение справедливо в отношении природы, ее ресурсов как объектов права собственности, в том числе частной?

--------------------------------

<20> См.: Нешатаева Т.Н. Указ. соч.  С. 38.

В соответствии с российским законодательством  и правом природные ресурсы и  предметы социальной среды - здания, сооружения, автомобили и предприятия и пр. - являются объектами права собственности. Однако нельзя не видеть разницы между богатейшими российскими недрами и металлургическим заводом, перерабатывающим добытые руды; между землей и помидорами, выращенными на ней, как объектами права собственности, недвижимости, как имуществом, находящимся в обороте. Один объект создан Творцом, воспроизводится самой природой, как правило, без малейшего приложения труда человека, другой - гением человека.

В ряду природных ресурсов особую роль в этом отношении играет земля. Частная собственность на землю - существенное условие развития рыночной экономики: и как операционный базис (земля под предприятиями и другими объектами рыночной инфраструктуры), и как средство производства, например в фермерстве. Поэтому на землю в разумных, оптимальных рамках, определяемых потребностями эффективного развития рыночных отношений, целесообразно установление частной собственности <21>. Оптимальные рамки решения этой задачи диктуются, в частности, и необходимостью определения эффективных собственников земли. Как обоснованно пишет Ю.Е. Будникова, "определение эффективных собственников земли и создание условий для обеспечения возможности приобретения ими в собственность земельных участков оптимальных размеров - одна из главных причин, заставляющих государство отходить от многолетней практики монопольного владения землей и другой недвижимостью. Однако решение проблемы собственности на землю в конечном счете сводится не столько к тому, какая из форм собственности получит преимущество, сколько к установлению их рационального соотношения. Важно определить границы, за пределами которых та или иная форма собственности будет неэффективна. Соответственно расширение границ частной собственности на землю должно определяться прежде всего более эффективным и рациональным, чем в государственном секторе, использованием собственником своих прав на землю" <22>.

--------------------------------

<21> Следует отнести к достоинствам  положение ст. 6 Конституции Казахстана (1995 г.), предусматривающей право государственной собственности на недра, воды, растительный и животный мир. Земля же может находиться как в государственной, так и в частной собственности.

В Российской Федерации при разработке и обсуждении новых Водного и Лесного кодексов проявлялось желание установить право частной собственности на тот или иной природный ресурс.

<22> Будникова Ю.Е. Правовое  регулирование выкупа земельных  участков приватизированными предприятиями:  Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 14 - 15.

Нельзя не согласиться с тем, что "общественная и частная собственность - ценности относительные, а не абсолютные. Частная собственность эффективна лишь в определенном социокультурном  контексте, когда она стимулирует  развитие производства, инициативу, самодеятельность, предприимчивость и т.д." (Россия в глобализирующемся мире: мировоззренческие и социокультурные аспекты. М.: Наука, 2007. С. 28).

Особое отношение к природным  объектам и ресурсам как объектам права собственности и оборота  было выражено и законодателем. Согласно ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Другими словами, актами экологического законодательства, а не Гражданским кодексом регулируются отношения собственности на природные объекты.

Действительно, подчеркивая, что рыночные механизмы служат на современном  этапе не только незаменимым инструментом развития экономики (не возвращаться же к плановой!), но и их внедрение и развитие являются существенным фактором развития права, прежде всего гражданского права, реформируя и приспосабливая его к потребностям рыночной экономики, нельзя не обратить внимания на то, что сама рыночная система как основа экономического развития общества не является для человека и общества идеальной, далека от совершенства, провоцирует создание для человека и общества многих серьезных проблем и создает их. Это обстоятельство особенно очевидно на фоне многочисленных кризисов, которые переживает современное человечество, - социального, экономического, финансового, экологического, цивилизационного и др. Неплохо бы определить "вклад" рыночной экономики в создание этих кризисов. Очевидно, рыночная экономика в значительной мере повинна в деградации природы. Чего стоит только один из важнейших законов развития рыночной экономики - конкуренция, для обеспечения действия которого в экономически развитых государствах, в "обществе соревновательного потребления", требуются огромные ресурсы, в т.ч. природные?!

При оценке роли рыночной экономики  в прогрессе развития общества нельзя не видеть того, что именно при капитализме, в основе которого лежат рыночные отношения, появился рациональный человек  капиталистического общества, homo economicus, одержимый стремлением к выгоде, прибылям, деньгам и богатству, сметающий на пути к ним все социальные помехи и нравственные ценности <23>. При этом "экономическая активность человека, сведенная к утилитарной деятельности, потеряла многие природные и социальные измерения, именно она была и остается основной причиной разлада в отношениях человека и окружающим миром. Погоня за прямой выгодой и высоким эффектом, возведенными в ранг экономических целей, деструктивно отразилась на природе человека..." <24>.

--------------------------------

<23> См.: Мальцев Г.В. Развитие  права: к единению с разумом  и наукой. М., 2005. С. 85.

<24> Там же. С. 99.

Стараниями цивилистов и "рыночников" природа, ставшая предметом купли-продажи, тенденциозно и весьма часто необоснованно подпадает под действие норм гражданского права. Но может ли удовлетворить российское общество то состояние земельного рынка и тенденции его развития, которые оно наблюдает? К большому сожалению, мягко говоря, экологически неэффективное Российское государство на современном этапе стремится передать землю в частную собственность даже там, где в этом нет особой необходимости. На просторах страны выставлены рекламные щиты с предложениями купить сотни и тысячи гектаров российской земли. Но в какой степени стороны оферты и акцепта обеспокоены при этом обеспечением рационального использования такой земли и ее охраны?! <25>

--------------------------------

<25> А.С. Яковлев, заведующий  кафедрой земельных ресурсов  и оценки почв МГУ им. М.В.  Ломоносова, обоснованно пишет об отсутствии позитивных результатов практического применения земельного законодательства в целях охраны почв как компонента природной среды, приведшим в последнее время к катастрофической деградации почв России. При этом такое положение дел не вызывает должной обеспокоенности у ответственных за эту сферу деятельности государственных органов. "Такое отношение к судьбе почвенного покрова стало возможным в условиях, когда во главу угла государственной политики прежде всего были поставлены задачи по введению в действие новых вещных и иных прав на землю без учета экологического состояния почвенного покрова". См.: Зеленый мир. 2008. N 23-24. С. 24 - 25.

В контексте сказанного принципиальным становится вопрос о юридической  природе права собственности на природные ресурсы: регулирование отношений собственности должно осуществляться в рамках частного права или публичного?

Представляется несомненным то, что отношения собственности  на природу создают основу экологического благополучия людей, затрагивают их существенные экологического интересы, т.е. публичные интересы. Совсем не случайно норма о праве собственности на природу содержится в разделе Конституции РФ, определяющем основы конституционного строя Российского государства.

Земля, как и другие природные ресурсы, - публичное благо. В соответствии со ст. 9 земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Очевидно, что отношения по поводу земли и других ресурсов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, регулируются экологическим, т.е. публичным, правом. А если земля находится в частной собственности? Какие отношения по поводу земли в этом случае регулируются земельным законодательством, а какие - гражданским?

Для ответа на этот вопрос, имеющий  прямое отношение к предшествующему  общему вопросу - о признаках и  характеристиках публичного и частного права, важно ответить на другой принципиальный вопрос, значимый для выбора отрасли  регулирования: в какой степени земля, находящаяся в частной собственности, теряет признаки, качества публичного блага?

Очевидно, она совсем не теряет такие признаки. Земля как объект права частной  собственности не исключается, не выделяется из природы, как земля в цветочном  горшке, она остается органической ее частью. Соответственно при ее использовании должно обеспечиваться экологическое благополучие, поддержание благоприятного состояния окружающей среды, что является признаком публичного интереса, вытекающего из ст. 9 Конституции РФ. Совсем не случайно в ст. 3 Земельного кодекса РФ воспроизводится конституционная норма: земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Эта норма касается всех земель, независимо от формы собственности на них.

Находящиеся в частной собственности земельные  участки, например фермерские земли, и  сами по себе должны сохраняться экологически благополучными, что является, как отмечалось выше, также признаком публичности экологического интереса. Их публичный характер сохраняется, поддерживается и обеспечивается и за счет экосистемных связей земли с другими элементами, объектами природы <26>. Соответствующая норма имеется, в частности, в Земельном кодексе: согласно ст. 12, определяющей цели охраны земель, использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности <27>. Заметим, речь идет о земле, используемой на любом титуле - постоянного (бессрочного) пользования, аренды, собственности, в том числе и частной.

--------------------------------

<26> Почва - важнейшее звено  биогеохимического круговорота,  место аккумуляции воды на  просторах суши, т.е. своего рода "сухопутный океан", питающий  влагой растительную биоту и  поддерживающий континентальный  влагооборот. С другой стороны, она же служит местом обитания огромного множества почвенных организмов-редуцентов - грибов, бактерий, беспозвоночных животных (в 30-сантиметровом почвенном слое площадью в 1 кв. м содержится более 1 трлн. микроорганизмов и гифов грибов), обеспечивающих возврат в окружающую среду элементов омертвелой органики, т.е. биогенов, доступные запасы которых в природе ограничены.

Биота - исторически сложившаяся  совокупность растений, животных и  микроорганизмов, объединенных общей  областью распространения. Гифы - микроскопически тонкие, простые или ветвящиеся нити, образующие вегетативные и плодовые тела грибов.

А.С. Яковлев пишет о широком  научном и практическом признании  за почвенным покровом Земли функции  важнейшего планетарного узла экологических  связей, играющего особую роль в биосфере в целом. См.: Зеленый мир. 2008. N 23-24. С. 24 - 25.

<27> Экосистемный характер связей  земли в Земельном кодексе  выражен и через обязанности  собственников земельных участков  и лиц, не являющихся собственниками  земельных участков (ст. 42): они обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Качество земли как публичного достояния многонационального народа России подтверждалось Конституционным  Судом РФ. В частности, в своем  Постановлении Конституционный  Суд РФ утверждает: "Конституционная  характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей" (выделено мной. - М.Б.) <28>.