Соотношение экологического права с другими отраслями

--------------------------------

<28> Постановление Конституционного  Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о  проверке конституционности Земельного  кодекса Российской Федерации  в связи с запросом Мурманской  областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

 

Еще более категорично по поводу публичной ценности земли Конституционный  Суд РФ высказался в другом своем  Постановлении: "...народам, проживающим  на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения" <29>.

--------------------------------

<29> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

 

С учетом сказанного утверждение В.Ф. Яковлева о том, что земельное  право - "частное право в своей  основе, но с очень сильным присутствием, вкраплением публично-правовых элементов" <30>, выглядит малоубедительным.

--------------------------------

<30> Яковлев В.Ф. Указ. соч.  С. 8.

 

О сохранении публичного характера  земли, находящейся в частной  собственности, свидетельствует и  то обстоятельство, что Земельным  кодексом РФ - актом публичного права - установлен ряд публично значимых обязанностей собственника земли, в том числе и частного (ст. 42). К тому же, как пишет Ю.Е. Будникова, "расширение границ частной собственности на землю должно определяться прежде всего более эффективным и рациональным, чем в государственном секторе, использованием собственником своих прав на землю, но обязательно под контролем государства" (выделено мной. - М.Б.) <31>. Очевидная потребность в государственном контроле в данном случае также свидетельствует о публичном интересе в отношении таких земель.

--------------------------------

<31> Будникова Ю.Е. Указ. соч.  С. 15.

 

Названными характеристиками земля, являющаяся объектом права частной  собственности, существенно отличается от завода по переработке помидоров и других предметов социальной среды, также являющихся объектами такого права.

Именно в силу этого отличия  к мировым тенденциям регулирования  отношений частной собственности  на природные объекты и ресурсы, в том числе и землю, относится  введение экологических ограничений при реализации полномочий собственника, имея в виду высокопубличный характер объекта не только государственной, но и частной собственности. Поэтому земля и другие природные ресурсы, находящиеся не только в публичной, но и в частной собственности, могут использоваться лишь с учетом публичного интереса поддержания экологического благополучия.

В этом отношении России при совершенствовании  законодательства в сфере собственности  на природные объекты и ресурсы  может пригодиться испытанный десятилетиями опыт США. Так, в соответствии с Законом о землепользовании штата Вермонт (США) для осуществления пользования собственным земельным участком землепользователь должен получить разрешение районной экологической комиссии. При выдаче разрешения учитывается, что это:

- не  приведет к загрязнению водоемов  и атмосферного воздуха выше  установленных нормативов;

- не  приведет к уменьшению воды, необходимой  для удовлетворения различных  потребностей;

- не  вызовет эрозии почв или потери  водоохранных свойств земли, тем самым создав неблагоприятные и опасные условия жизни людей;

- не  вызовет транспортных проблем,  если реализация проекта связана  с использованием действующих  или планируемых транспортных  систем;

- не  окажет противоречащего закону  негативного воздействия на естественный ландшафт района, на его эстетические характеристики, исторические места, редкие невозобновимые ресурсы;

- не  затронет и не нарушит иные  определенные в данном Законе  общественные экологические, социальные  и экономические интересы <32>.

--------------------------------

<32> См.: Робинсон Николас А.  Правовое регулирование природопользования  и охраны окружающей среды  в США. М., 1990. С. 448 - 449.

 

Закрепляя принцип свободы собственника по реализации принадлежащих ему полномочий по владению, пользованию и распоряжению землей и другими природными ресурсами, Конституция устанавливает пределы такой свободы: пока при реализации полномочий собственника, в том числе и частного, не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц (ст. 36) <33>. Заметим, что в контексте этой конституционной нормы даже в отношении частной собственности на землю и другие природные ресурсы ее субъекты не могут реализовать свободы - существенного признака, начала частного права.

--------------------------------

<33> С учетом значимости природы  как существенного публичного  экологического блага реализация  публичной властью полномочий  по распоряжению данной собственностью  затрагивает общественные интересы  и поэтому в рамках действия  конституционных норм о России как демократическом, правовом, социальном государстве должна находиться под повсеместным общественным контролем. Активность такого контроля была бы особенно полезной в рамках данной нормы Конституции.

 

Природа в контексте объектов гражданских прав

 

Каким все-таки законодательством должны регулироваться общественные отношения  по поводу частной земли? Е.А. Суханов  пишет: "Если допущен оборот земельных  участков как нормальных объектов гражданского оборота (недвижимостей), то это предмет гражданского права. Если такой оборот исключен или существенно ограничен (несмотря на провозглашение собственности на землю, сочетающейся обычно с запретом ее свободного отчуждения), то это предмет земельного права" (выделено мной. - М.Б.) <34>.

--------------------------------

<34> Суханов Е.А. Земля как  объект гражданского права // Земельное  право России: практикум, законодательство. М., 1993. С. 17.

 

Может ли в принципе земля как  публичное благо быть "нормальным объектом гражданского оборота (недвижимостей)"? Земля, ставшая объектом частной собственности, сохраняет качества публичного блага, о чем говорилось выше, в отношении ее в земельном, экологическом законодательстве устанавливаются, должны устанавливаться, требования по использованию и охране, экологические ограничения. Следовательно, в силу этого обстоятельства земля, как и любой другой природный объект, как публичное благо не может быть "нормальным объектом гражданского оборота (недвижимостей)". Таковыми могут быть выращенные на земле помидоры.

Непоследовательность цивилистов по вопросу о природе как объекте гражданского оборота проявляется и применительно к пониманию объектов гражданских прав. В соответствии со ст. 128 ГК РФ к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. Заметим, природа как объект гражданских прав здесь отдельно не называется.

В таком качестве природные ресурсы  упоминаются в ст. 129. Согласно ч. 3 земля и другие природные ресурсы  могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными  способами в той мере, в какой  их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

В комментарии к ст. 128 Гражданского кодекса РФ (части первой) <35> "под  вещами понимаются предметы, имеющие  материально-телесную субстанцию: тела в твердом, жидком и газообразном состоянии. Это объекты живой и неживой природы. При этом имеется в виду, что такие вещи освоены и доступны человеку и обществу (выделено мной. - М.Б.) и потому могут быть объектами гражданских прав физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. По мере развития науки и техники число таких объектов гражданских прав постоянно возрастает".

--------------------------------

<35> См.: Комментарий к Гражданскому  кодексу Российской Федерации,  части первой. Т. 1. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Т.Е. Абовой и докт. юрид. наук, проф. А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт-Издат, 2007.

 

Такое впечатление, что все объекты  живой и неживой природы как  вещи, освоенные и доступные человеку и обществу, уже являются объектами гражданских отношений и объектами гражданских прав. И тоже являются "нормальными объектами гражданского оборота (недвижимостей)".

В другом комментарии к этой же статье ГК РФ <36>, по мнению авторов, "под вещами понимаются созданные как человеком, так и природой объекты материального мира, удовлетворяющие определенные человеческие потребности" (выделено мной. - М.Б.). Пользователь этого Комментария также может лишь убеждаться в том, что все объекты материального мира, созданные природой, - объекты гражданских отношений. И главное, из этого Комментария такой пользователь не видит разницы между землей и помидороперерабатывающим заводом как объектами гражданско-правовых отношений. С точки зрения комментатора, достаточно того, чтобы тот и другой "удовлетворяли определенные человеческие потребности".

--------------------------------

<36> См.: Комментарий к Гражданскому  кодексу Российской Федерации,  части первой (постатейный) / Под  ред. С.П. Гришаева, А.М. Эрделевского. Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2006.

 

Правда, в последнем Комментарии  применительно к ст. 129 уточняется, что "земля с ее почвенным покровом, являясь уникальным природным ресурсом, не может не рассматриваться в качестве общественного достояния, независимо от того, кому она принадлежит (выделено мной. - М.Б.). В связи с этим регулирование земельных отношений предполагает специфику, включающую определенные ограничения в ее оборотоспособности в интересах всего общества в целом. В то же время это не означает введения чрезмерных и необоснованных ограничений на участие земли в гражданском обороте". Что означает введение чрезмерных и необоснованных ограничений, которые мешали бы участию земли в гражданском обороте, комментаторы не поясняют.

В этом же Комментарии авторы комментария  к гл. 17 "Право собственности и другие вещные права на землю" также пишут, что "земельные отношения традиционно регулируются не только частным, но и публичным правом.

Земельный кодекс разграничивает отношения  по использованию и охране земель и отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними, которые регулируются гражданским законодательством, поскольку иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (п. 3 ст. 3 ЗК).

Нельзя не заметить, что правило  п. 3 ст. 3 ЗК не согласуется с правилом п. 2 ст. 3 ГК, в силу которого нормы  гражданского права, содержащиеся в  других законах, должны соответствовать  ГК", считают авторы Комментария.

При этом "в процессе применения норм о правах на земельные участки, об их обороте необходимо искать пути примирения обнаруженных коллизий".

 

Регулирование отношений по поводу земли

в контексте коллизий

 

В контексте коллизий между двумя отраслями в декабре 2008 г. компания "КонсультантПлюс" провела интернет-интервью на тему "Перспективы развития гражданского законодательства в России: планы и современные реалии" <37>. Весьма важно отметить то, что разговор в интервью ведется в свете ближайших перспектив кодификации и совершенствования гражданского законодательства <38>. В частности, по вопросу о споре о комплексности земельных правоотношений, которые регулируются нормами и Гражданского, и Земельного кодексов, по мнению Е.А. Суханова, "этот спор связан с тем, что я условно называю пережитками социализма в сознании. В советские времена, когда земля была национализирована, у нас сложилось представление, что все, что связано с землей, - это земельное право. А теперь времена поменялись. Земля, земельные ресурсы - это, конечно, предмет земельного права. Земля как территория - предмет конституционного, международного, административного права. А вот земельный участок, имеющий кадастровый номер, - это индивидуально-определенная недвижимая вещь. С ней совершаются гражданско-правовые сделки - от купли-продажи до наследования. И это чистой воды гражданское право. Здесь ничего земельно-правового нет" (выделено мной. - М.Б.) <39>.

--------------------------------

<37> Интернет-интервью от 29 декабря  2008 г. // http://www.consultant.ru/law/interview/sukhanov.html (7 января 2009 г.).

<38> Такие перспективы связаны  с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании  Гражданского кодекса Российской  Федерации". Указом предусмотрены  разработка Концепции развития гражданского законодательства и внесение изменений в Гражданский кодекс с учетом опыта его применения и толкования судом.

В соответствии с Указом в Гражданский  кодекс РФ предполагается внести изменения  в целях: а) дальнейшего развития основных принципов гражданского законодательства РФ, соответствующих новому уровню развития рыночных отношений; б) отражения в Гражданском кодексе РФ опыта его применения и толкования судом; в) сближения положений Гражданского кодекса РФ с правилами регулирования соответствующих отношений в праве Европейского союза; г) использования в гражданском законодательстве РФ новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда европейских стран; д) поддержания единообразия регулирования гражданско-правовых отношений в государствах - участниках Содружества Независимых Государств; е) обеспечения стабильности гражданского законодательства РФ (СЗ РФ, 2008, N 29 (ч. 1), ст. 3482).