Нормативно правовое обеспечение охраны окружающей среды в РФ

В приложении к Закону «Об охране окружающей среды» приведен перечень видов мероприятий, подлежащих предварительному согласованию. Согласовывающим органом, как правило, являются местные власти. Однако строительство или расширение технологически более сложных и экологически опасных предприятий и заводов согласовывается региональными властями, когда эти предприятия имеют спецводоспуск в реки, озера или море. Ни муниципальные, ни региональные власти не могут согласовывать документы предприятиям или заводам, по которым они ведут дела. В этих случаях согласование проводится другими местными властями.

Надзор и контроль за предприятиями, требующими природоохранных согласований, должны проводиться согласовывающей стороной. Помимо выполнения согласовывающих функций, региональные власти должны осуществлять надзор и контроль за экологическим управлением муниципалитетов.

Наиболее важными функциями  муниципалитетов являются надзор и  контроль за:

• предпринимателями, для которых природоохранное согласование обязательно и которые наносят наименьший ущерб окружающей среде;
• предприятиями, связанными правилами торговли (правила торговли предъявляют единые требования ко всем предприятиям с одинаковой направленностью деятельности, независимо от их места расположения и источников финансирования);
• предприятиями, для которых согласование не обязательно (среди прочих сельскохозяйственные предприятия).

Эти функции надзора  осуществляет технический отдел  муниципалитета в сотрудничестве, конечно, с межмуниципальными подразделениями  по контролю окружающей среды и пищевых продуктов, которые располагают необходимым лабораторным оборудованием и квалифицированным персоналом.

Система административного управления основывается на стремлении централизовать функции и поставить задачи там, где власти «смогли бы чувствовать, откуда дует ветер». Проблемы загрязнения в первую очередь обнаруживаются на местах. Городские власти наиболее «близко» стоят к экологическим проблемам, которые должны ими решаться, и знание ими местной коммуны считается важным фактором в деле гибкого и обоснованного управления окружающей среды.

Расходы на охрану окружающей среды  в Дании составляют приблизительно 4% от всего бюджета страны, при этом основная часть (свыше 90%) этих денег поступает из городского бюджета. Расходы региональных и центральной властей составляют меньшую долю (3% и 6% соответственно)⁴⁷. Основная часть муниципальных расходов идет на строительство и эксплуатацию различных очистных сооружений. Основным источником природоохранного финансирования в коммунально-городском секторе являются налоги и платы, а также плата пользователей.

В настоящее время  объем полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды является очень незначительным и не учитывающим возможности отдельных крупных муниципальных образований. Хотя формально Закон об охране окружающей среды полномочия органов местного самоуправления и дифференцирует на несколько групп, в зависимости от типа муниципального образования: муниципальный район, городской округ, городское или сельское поселение.

Получается, что каждый муниципалитет сам определяет перечень природоохранных мероприятий, которые ему предстоит осуществлять, исходя из собственного понимания законодательства в области охраны окружающей среды, своих ресурсов, интересов, особенностей экологической ситуации в конкретном муниципальном образовании. Представляется, что такая практика как минимум не будет способствовать эффективной реализации указанных мероприятий, а может и породить нарушение прав и законных интересов как граждан, так и природопользователей.

Каким же способом можно  оптимизировать полномочия органов местного самоуправления, чтобы сделать их эффективными, учитывающими существующие различия муниципалитетов?

Во-первых, необходимо определить на федеральном и региональном уровнях  перечень природоохранных мероприятий, чтобы унифицировать перечень таких мероприятий, установить рамки деятельности органов местного самоуправления.

Во-вторых, необходимо разработать  механизм, при котором органы местного самоуправления смогут получать дополнительные полномочия в области охраны окружающей среды. Смысл предлагаемого механизма заключается в следующем.

Все муниципалитеты наделяются унифицированным набором полномочий: в области обращения с отходами и проведения минимального перечня природоохранных полномочий. Если крупный муниципалитет хочет получить дополнительные полномочия, например, по экологическому мониторингу, экологическому контролю и учету негативного воздействия, экологической паспортизации, то он обращается к субъекту Российской Федерации и по установленной процедуре доказывает возможность исполнения соответствующих полномочий.

Субъект Российской Федерации, рассмотрев представленные материалы  и согласившись с имеющейся у  муниципалитета возможностью реализации дополнительных полномочий в области охраны окружающей среды, принимает решение о возможности осуществления муниципалитетом дополнительных полномочий. Важно отметить, что в данном случае речь идет не о делегировании осуществления части полномочий субъектами Российской Федерации муниципальным образованиям, которое осуществляется на основе финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации. Муниципалитеты будут осуществлять «дополнительные» полномочия за счет средств местного бюджета.

Если же муниципалитет  в дальнейшем не сможет эффективно реализовывать новые полномочия, то субъект Российской Федерации сможет отменить свое решение о возможности осуществления муниципалитетом дополнительных полномочий.

Реализация предложенного  механизма потребует внесения изменений  не только в экологическое законодательство, но и в законодательство об общих  принципах организации местного самоуправления. Тем не менее, как представляется, только он позволит, с одной стороны, дать дополнительные полномочия в экологической сфере тем муниципалитетам, которые стремятся улучшить экологическую ситуацию на своей территории и имеют для этого необходимые ресурсы и возможности, а с другой – не взвалит на все без исключения муниципальные образования непосильные для реализации полномочия⁴⁸.

Таким образом, на основе проведенного анализа полномочий органов  местного самоуправления в области охраны окружающей среды можно сделать вывод, что основным недостатком правового регулирования в области охраны окружающей среды на местном уровне является отсутствие гибкости, полная унификация полномочий, хотя муниципальные образования отличаются друг от друга количеством жителей, территорией, финансовыми возможностями, экологической ситуацией. Указанные различия обусловливают необходимость, с одной стороны, дифференциации полномочий, а с другой – более гибкого подхода к наделению полномочиями органов местного самоуправления.

Итак, охрана окружающей среды не является задачей только одного государства. Это также обязанность общества, каждого из нас. Не случайно в ст. 58 Конституции РФ установлено, что каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Данное понимание имеется  и у законодателя. В ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлено, что охрана окружающей среды является деятельностью органов  государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц.

Вряд ли подлежит сомнению, что без согласованного участия  государства и муниципальных  образований в природоохранной  деятельности достичь целей сбалансированного решения социально-экономических задач, сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, как установлено в Законе об охране окружающей среды, не получится.

Если говорить о возможностях местного управления по защите окружающей среды и охране здоровья населения, то пример самой России, многовековой опыт разных стран подтвердили, что развитая система местной власти во многом может способствовать поддержанию качества и рациональному использованию природных ресурсов в пределах населенных пунктов. Этот механизм действительно является объективным, сдерживающим фактором стремления некоторых регионов к захламлению своей территории и бесконтрольному разбазариванию природного достояния.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Проблемы и перспективы нормативно-правового обеспечения защиты окружающей среды в России

2.1. Экономико-правовые проблемы защиты окружающей среды

 

 

В сферах законодательства и экономики существует сегодня несколько наиболее острых (наряду с другими) проблем, связанных с защитой окружающей среды. В условиях извечного противоборства экономики и экологии и обострившего его финансово-экономического кризиса надо настойчивее и квалифицированнее говорить о назревающих угрозах в этой области.

Интересы совмещения инвестиционной деятельности и предупреждения грядущих загрязнений природы предполагают восстановление обязательности и полноты государственной экологической экспертизы для проектов, которые могут причинить заметный вред окружающей среде⁴⁹.

Отмена самостоятельной  экологической экспертизы для объектов градостроительной деятельности с включением ее в общую градостроительную экспертизу (в связи с внесением дополнений и изменений в Градостроительный кодекс РФ) лишает экологические требования своей специфичности. Таким образом, ликвидируются профессионализм экспертов и независимость оценки проектов, обозначенных как принципы ее проведения в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»⁵⁰.

Возвращение экспертизы к проектам объектов, представляющих особую опасность для окружающей среды, а также расположенных на особо охраняемых природных территориях, является шагом (но неполноценным) для предупреждения отрицательных последствий строительства для настоящего и будущих поколений. Грядущие загрязнения природной среды проецируются и программируются уже сегодня.

Имевшиеся в организации  государственной экологической  экспертизы злоупотребления, просчеты и недостатки можно изживать не ликвидацией  ее вообще как явления, признаваемого  достижением перестройки хозяйствования. Наилучшие пути – устранение коррупции, усиление государственного и общественного контроля над исполнением законодательных требований к экспертизе и требований самой экспертизы, улучшение подбора и подготовки экспертов, повышение их ответственности.

Оптимизма прибавляет сосредоточение функций государственной экологической экспертизы не в двух органах (Ростехнадзоре и Росприроднадзоре), как было последние пять лет, а лишь в одном – Ростехнадзоре. Требуют активизации общественная экспертиза, участие общественности в государственной экологической экспертизе, придание им гласности⁵¹.

Развитие малого и  среднего бизнеса предполагает восстановление муниципального экологического контроля, по поводу причин ликвидации которого общественность так и не получила от верхов внятного объяснения. Введенный Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» муниципальный контроль охраны окружающей среды показал в ряде городов и иных муниципальных образований свою силу.

Опираясь на местное  самоуправление, муниципальный бюджет и кое-какие технические средства, муниципальный экологический контроль приобрел авторитет и стал представлять немаловажное звено в организации общего фронта государственного, производственного и общественного контроля над состоянием и охраной окружающей среды.

В некоторых муниципалитетах были подобраны достойные кадры инспекторов и сформированы технические и химические лаборатории на основе федерального, регионального и муниципального законодательства, была налажена система сбора платежей за загрязнение среды, осуществления, координации муниципального, общественного и иных форм экологического мониторинга и контроля формирования общественного мнения в этой области.

В большинстве мест муниципальный  экологический контроль, по-видимому, не был достаточным, свободным от конфликтов, просчетов, ошибок и слишком эффективным. Но разве это единственный случай недостаточного действия российского законодательства? Разве это повод для прекращения усилий по его повсеместному надлежащему налаживанию и обеспечению населения еще одной формой участия в экологических делах и формирования гражданского общества?

Учащаются приносящие значительный ущерб экономике аварии природного и техногенного характера, проявления хищнического отношения к водоохранным зонам, объектам охоты и иным объектам животного мира, земельным, водным и лесным ресурсам, вырубке древесины⁵².

Ухудшение экологического правопорядка не оставляет сомнений в необходимости усиления прокурорского надзора, повышения качества следствия и законной контрольной публичной деятельности в этой сфере, подключения к ней всевозможных способов и рычагов предупреждения экологического кризиса.

Думается, исключение муниципального контроля из федерального законодательства об основных принципах организации местного самоуправления и экологического законодательства является временным, поскольку не могут ослабляться систематические усилия общества по обеспечению действенной экологической безопасности граждан и предпринимательства, заинтересованного в росте экономики и стабильности, преемственности обеспечивающего их законодательства⁵³.