Нормативно правовое обеспечение охраны окружающей среды в РФ

В-третьих, имеет место  несоответствие уголовного законодательства новейшему экологическому законодательству. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» не сформулированы виды экологических правонарушений, влекущих применение мер административной и уголовной ответственности, что вряд ли правомерно. В связи с этим возникают серьезные проблемы при определении и разграничении составов уголовных преступлений и административных правонарушений, что создает серьезные проблемы в правоприменительной сфере и влияет на соблюдение федерального и регионального экологического законодательства. На наш взгляд, необходимо включить в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» статью, определяющую виды экологических правонарушений как в области природопользования, так и в природоохранной сфере. С учетом сформулированных видов экологических правонарушений, а также современных эколого-правовых требований к сфере природопользования должны быть закреплены во всех федеральных природоресурсных законах правонарушения, касающиеся охраны и рационального использования объектов природы. В частности, следует внести изменения в Водный, Лесной, Земельный кодексы РФ, Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха», определив круг правонарушений применительно к специфике отдельного объекта природы (земель, лесов, вод, атмосферного воздуха), а также с учетом его целевого и рационального использования и охраны.

Тем самым будет обеспечена согласованность между законодательством  об охране окружающей среды и законодательством  об уголовной ответственности за правонарушения, касающиеся конкретных природных объектов и комплексов. В соответствии с видами правонарушений, предусмотренными в экологическом законодательстве, в уголовном законодательстве будут определяться составы преступлений, будут своевременно вноситься изменения в имеющиеся составы и одновременно исключаться либо изменяться существующие виды преступлений. При этом нужно учитывать, что скорейшее внесение изменений в экологическое и уголовное законодательство Российской Федерации обусловливается рядом объективных обстоятельств, в частности продолжающимся ухудшением экологической обстановки в отдельных регионах страны.

При дальнейшем совершенствовании  законодательства об уголовной ответственности в области природопользования и охраны окружающей среды необходимо:

а) отграничить преступления от административных проступков в этой сфере. Так, Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения»⁶⁹ указал на необходимость отграничения экологических преступлений от экологических проступков. В случае возникновения трудностей при их разграничении особое внимание следует уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав экологического правонарушения, последствий противоправного деяния, размера причиненного вреда и нанесенного ущерба;

б) обеспечить применение мер уголовной ответственности  к виновным лицам, если дополнительно  нарушены нормы и правила при  проведении ОВОС и экологической  экспертизы, экологическом лицензировании и сертификации, экологическом аудите, банкротстве предприятий и отдельных производственных объектов, предоставлении и приватизации земельных участков, водных объектов, выпуске промышленной и сельскохозяйственной продукции с нарушением правовых экологических требований, нарушении порядка и правил обращения с отходами производства. Данному обстоятельству еще ранее справедливо уделяли внимание многие авторы книг эколого-правовой тематики⁷⁰, а также специалисты и работники федеральных и региональных органов государственной власти, муниципальных, правоохранительных органов.

Таким образом, при правовом регулировании общественных отношений  в рассматриваемой сфере необходим  комплексный системный подход к  решению имеющихся экологических  проблем, позволяющий дополнять  меры уголовной ответственности за нарушения экологического законодательства организационно-правовыми мерами, а также мерами технико-технологического, экономического и идеологического характера. Повышение эффективности применения мер уголовной ответственности в сфере природопользования и охраны окружающей среды предполагает также улучшение правоприменительной деятельности органов государственной власти, муниципальных и правоохранительных органов в этой области, о чем неоднократно говорили ученые и представители эколого-правовой и уголовно-правовой науки⁷¹. К сожалению, как показывает анализ практики в рыночных условиях, существующая правоприменительная деятельность указанных органов уже не отвечает новейшим правовым экологическим требованиям, предъявляемым к хозяйственной и иной деятельности юридических лиц и граждан, а также к сфере природопользования, и нуждается в изменении.

Так, меры юридической  ответственности в рассматриваемой  области в большинстве случаев  слабо взаимосвязаны с организационно-правовыми  мерами, мерами технико-технологического, экономического и идеологического характера. Например, правовые, технико-технологические, организационные и экономические меры будут эффективно применяться лишь при наличии определенного уровня экологического сознания и экологической культуры государственных и муниципальных служащих органов государственной власти и органов местного самоуправления, руководителей, работников и специалистов предприятий и организаций, отдельных граждан. Только вся совокупность организационно-контрольных, технико-технологических, экономических, идеологических мер и мер юридической ответственности, в том числе мер уголовного характера, обеспечит реализацию эколого-правовых требований в хозяйственной и иной деятельности юридических лиц и граждан, а также в сфере природопользования и охраны окружающей среды и, следовательно, конституционных и иных экологических прав и свобод граждан.

Для повышения эффективности  мер уголовной ответственности  за экологические преступления в сфере охраны окружающей среды, использования и охраны природных ресурсов большое значение имеет учет положительного опыта других промышленно развитых стран, в частности США, Японии, Франции, Великобритании и иных стран – участниц Европейского сообщества. Тем более что в настоящее время заметно влияние правовых систем и правоприменительной деятельности указанных государств на российское экологическое законодательство, что положительно сказывается на правовом регулировании общественных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Важным шагом в совершенствовании  уголовно-правовых норм на уровне Европейского союза и входящих в него стран  явилось принятие Директивы Европейского парламента и Совета от 19 ноября 2008 г. «Об охране окружающей среды уголовным правом» (далее – Директива), содержащей значительное число новелл, которые должны быть учтены законодателями стран – участниц ЕС. Так, государства – члены ЕС обязуются к 26 декабря 2010 г. привести национальное законодательство в соответствие с данной Директивой⁷². Документ состоит из преамбулы, 10 статей и приложений, содержащих перечень актов, нарушение которых представляет собой уголовно наказуемое деяние. В ст. 1 определен предмет регулирования, в ст. 2 даны основные дефиниции, в ст. 3 сформирован перечень составов экологических преступлений, в ст. 4 указано на наказуемость подстрекательства к совершению умышленных экологических преступлений и пособничества в их совершении. В ст. 5 перечислены общие рекомендации о санкциях, ст. ст. 6 и 7 регулируются вопросы ответственности юридических лиц. Статьи 8-10 посвящены срокам имплементации (до 26 декабря 2010 г.) и срокам вступления Директивы в силу (через 20 дней после опубликования)⁷³.

По справедливому мнению О.Л. Дубовик, наибольший интерес для  российских ученых и специалистов представляют положения Директивы о перечне составов экологических преступлений и ответственности юридических лиц⁷⁴. Особого внимания заслуживают нормы о введении составов торговли охраняемыми видами (речь идет о редких и исчезающих видах, находящихся под охраной СИТЕС и подпадающих по действие Конвенции о сохранении биологического разнообразия, иных актов такого рода) и составов незаконного обращения с веществами, негативно воздействующими на озоновый слой. Это кардинальные новеллы уголовного права. Такого рода составы уголовных преступлений, к сожалению, пока не предусмотрены в УК РФ, что является его существенным недостатком.

Следует сказать и  о новых подходах в Директиве  к так называемой коллективной уголовной ответственности⁷⁵ – институту, вызывавшему и вызывающему споры среди российских ученых и специалистов по экологическому и уголовному праву. В соответствии со ст. 6 Директивы государства – участники ЕС обеспечивают возможность привлечения юридических лиц к ответственности за экологические преступления, а также за подстрекательство и пособничество (ст.ст. 3, 4), если эти преступления были совершены в их пользу каким-либо лицом, занимающим руководящие позиции в структуре юридического лица, имеющим полномочия по принятию решений от имени юридического лица, по осуществлению контроля.

Кроме того, юридические  лица могут нести ответственность  в случаях, когда отсутствие контроля и надзора со стороны данного  лица сделало возможным совершение преступления, предусмотренного ст.ст. 3 и 4 Директивы, в пользу юридического лица его подчиненным. Все это, по нашему мнению, вполне справедливо и заслуживает одобрения. При этом естественно, что ответственность юридических лиц не исключает уголовного преследования физических лиц, являющихся исполнителями, пособниками или подстрекателями при совершении экологических преступлений⁷⁶.

Следует отметить, что  уголовная ответственность юридических  лиц в зарубежном праве некоторых государств была введена в период экологического кризиса⁷⁷. С учетом динамики экологической преступности в России установление уголовной ответственности юридических лиц может быть весьма полезным для достижения целей экологического права.

Альтернативой закреплению  уголовной ответственности может  быть лишь ужесточение административной ответственности, хотя бы за самые экологически опасные правонарушения. Эффективность установления уголовной ответственности предприятия за совершение экологических преступлений связана, в частности, с тем, что ее применение негативно отражается на деловой репутации предприятия.

Таковы состояние законодательства об уголовной ответственности за экологические преступления в Российской Федерации и необходимые меры по повышению его эффективности в современных условиях.

2.3. Кодификация законодательства о защите окружающей среды как      реализация единой государственной экологической политики

В последнее время  высшая политическая власть уделяет  все больше внимания проблемам экологии, охране окружающей среды.

30 января 2008 г. в выступлениях  В.В. Путина и Д.А. Медведева  на заседании Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу «О мерах по обеспечению экологической безопасности в Российской Федерации»⁷⁸ было обращено внимание на проблемы охраны окружающей среды, в том числе опережающий рост образования токсичных отходов по сравнению с темпом роста ВВП, минимизация негативных последствий интенсивной хозяйственной деятельности при реализации крупных инвестиционных проектов, экологическая чистота источников питьевого водоснабжения, утилизация отходов и выбросов вредных веществ в атмосферу в связи с ростом промышленности и объемом транспортных перевозок, трансграничные загрязнения территории России. Поставлены задачи реализовать уже принятые решения, создать действенную систему экологической безопасности в стране, вывести природоохранную работу на уровень системной, ежедневной обязанности государственной власти всех уровней, принять Федеральную целевую программу по химической и биологической безопасности на 2009-2013 гг. и в целом создать необходимые предпосылки, чтобы в дальнейшем рост российской экономики базировался на высоких экологических стандартах.

Отдельно были обозначены проблемы недостатка правовой базы природоохранной деятельности, которая не стимулирует переход на экологически эффективные технологии и проведение природоохранных мероприятий: не определены статус и режим регулирования пограничных и трансграничных водных объектов и особо охраняемых природных территорий, медленные темпы реформы технического регулирования, отсутствие правовых механизмов возмещения экологического вреда. В дополнение поставлены задачи ликвидации отходов, накопленных в результате десятилетий хозяйственной и военной деятельности, техногенных аварий, стимулирования создания в экономике целого сектора чистых технологий, развития экологических новаций, рынка инновационных технологий, решения вопросов утилизации и вторичного использования отходов – создания целой отходоперерабатывающей индустрии, ужесточение санкций за негативное воздействие предприятий на окружающую среду, изменение эффективности государственного управления, контроля и надзора в природоохранной сфере, в том числе исключение дублирования функций.

27 мая 2010 г. Д.А. Медведевым  на заседании Президиума Госсовета  по проблемам экологии⁷⁹ поставлена главная задача – формирование и реализация единой государственной политики по охране окружающей среды. Среди зависимых задач названы: реформирование системы госуправления в сфере охраны окружающей среды, кодификация законодательства об охране окружающей среды, создание комплексной системы государственного экологического мониторинга, совершенствование системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, переход на принципы наилучших существующих технологий, создание заинтересованности в этом бизнеса, усиление ответственности за экологические правонарушения, разработка более реальных механизмов возмещения вреда окружающей среде, обязать нарушителей оперативно ликвидировать загрязнения, в том числе самые сложные загрязнения, такие, как нефтяные. Исполнение экологического законодательства должно стать нормой поведения.

Было бы неправильным утверждать, что ранее вопросам экологической  политики совсем не уделялось внимания. Однако провозглашение основных положений государственной политики по охране окружающей среды еще не означает создания объективных предпосылок для их системной реализации. Подтверждением является хаотичность рассмотренных в работе документов.

Из их содержания не вполне ясно, как соотносятся документы, направленные на защиту окружающей среды по названию и содержанию, как соотносятся поставленные цели документов – «основа для конструктивного взаимодействия... по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды», «последовательный переход к устойчивому развитию», «формирование и последовательная реализация единой государственной политики в области экологии», кто их должен реализовывать и в каком порядке⁸⁰.