Нормативно правовое обеспечение охраны окружающей среды в РФ

В целом в условиях повсеместного доминирования корпоративных интересов в законодательной деятельности, отчуждения парламентариев от широких слоев населения и политической апатии народа к деятельности структур власти в нашей стране обеспечение механизма действенного контроля за депутатским корпусом и его ответственности представляется особо важным при принятии экологозначимых законов. Указанные положения предполагают в необходимых пределах усовершенствование законодательных и организационных условий для непосредственного участия граждан в принятии решений, затрагивающих их конституционное право на здоровую окружающую среду, в том числе через опросы общественного мнения, общественные слушания, общественные экспертизы и референдумы.

В содержательном же смысле принцип верховенства права предполагает обеспечение соответствия законов выработанным в процессе эволюции общества правилам поведения, обеспечение приоритета экологических интересов граждан перед интересами экономики и органов власти.

Второе важнейшее положение  правового государства, определяющее основу для развития экологического права, - разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, чтобы исключить злоупотребление государственной властью. При этом одна власть как бы «нейтрализует другую, не позволяя ей выйти за разумные пределы», путем реализации в механизме власти системы сдержек и противовесов. Ограничения и возможности взаимоконтроля выражаются в том, что для:

а) законодательной власти: установлена жесткая процедура  законодательного процесса; предусмотрена роль президента с правом наложения вето на принятые законодательным органом законы; конституционные суды призваны блокировать антиконституционное законодательство;

б) исполнительной власти: введены ограничения относительно ведомственного нормотворчества с указанием конкретных областей общественных отношений, которые должны исключительно регулироваться только законами; установлены сроки полномочий президента и других структур исполнительной власти; введена возможность объявления вотума недоверия правительству и отстранения от власти президента (импичмента); устанавливается запрет ответственным работникам исполнительной власти избираться в законодательные органы или заниматься коммерческой (предпринимательской) деятельностью;

в) судебной власти: процессуальным законодательством предусматривается всестороннее, полное и объективное рассмотрение судом гражданских, уголовных и административных дел и вынесение обоснованного решения по ним; презумпция невиновности; равенство граждан перед законом и судом; гласность и состязательность процесса³³.

Обобщенным требованием  относительно всех государственных  органов, также сдерживающим их власть в рамках правовых предписаний, выступает  общий принцип, заключающийся в  строгом ограничении их деятельности сферой компетенции: «Дозволено то, что прямо разрешено законом».

Приведенные общетеоретические  положения далеко не в полной мере, особенно относительно исполнительной власти, последовательно закреплены действующим российским законодательством, не говоря о практике, которая в  значительной мере особенно в регионах извращает идею разделения власти. К сожалению, можно привести многочисленные примеры, когда и предусмотренные Конституцией РФ меры по разделению власти на практике не реализуются, в том числе когда речь идет и об экологически значимых вопросах государственной жизни. В условиях нынешней коррумпированности институтов власти и криминализации общества, крайне неэффективно функционирующего института собственности на природные ресурсы экологические интересы общества порой остаются в системе разделения власти беззащитными, без должной опеки со стороны государственных структур. Поэтому изучение проблем развития экологического права в контексте рассматриваемых мер по разграничению власти и обеспечению их взаимоконтроля представляется наиболее актуальной задачей с точки зрения не только совершенствования природоохранительной практики, но и дальнейшего развития конституционного, экологического законодательства Российской Федерации.

Наиболее важной проблемой  развития экологического права, связанной  с разделением власти в современных условиях, является также четкое определение границ деятельности государственной власти среди других структур публичной власти в целом, и особенно в сфере нормотворчества органов законодательной и исполнительной власти. Вообще проблема разграничения компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти в сфере нормотворчества является слабо разработанной³⁴. Особо актуален этот вопрос применительно к экологическим проблемам в региональном аспекте с учетом имеющихся недостатков Конституции РФ по разграничению власти не только по горизонтали – среди указанных ветвей власти, но и по вертикали – между федеральным, региональным и местными уровнями. При этом надо иметь в виду, что в условиях становления правового государства в федеративном по территориальному устройству государстве – России необходимо наиболее эффективно использовать механизмы разграничения власти органов федерального уровня, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Разработка этих вопросов упирается в решение целого комплекса актуальных социально-политических и национально-государственных проблем территориального обустройства современной России; созданный почти наспех и принятый всенародным голосованием в 1993 г. конституционный механизм разграничения власти по сравнению с аналогичными механизмами стран Запада дает на практике серьезные «сбои» и нуждается в корректировке с учетом российской специфики и стратегических интересов составляющих его регионов и народов.

Характеризуя зарубежный опыт разграничения нормотворческой компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти, в литературе выделяют два основных способа. Первый характерен для стран континентальной Европы и состоит в том, что в каком-либо основополагающем нормативно-правовом акте пытаются более или менее подробно закрепить полномочия той и другой ветвей власти. Соответственно, если вопрос относится к компетенции парламента, то он должен получить законодательное воплощение, если же к административной прерогативе – можно ограничиться подзаконным нормативным регулированием. Англо-американская же школа в этой сфере характеризуется делегированным законодательством. Суть ее в том, что право на подзаконное нормотворчество делегируется органу исполнительной власти законодателем. В таком делегирующем статуте очерчивается соответствующая проблема, требующая подзаконного нормативного регулирования, орган, которому эта деятельность поручается, и его компетенция. Оба этих способа имеют определенные преимущества и недостатки, притом последние в условиях непрогнозируемой российской практики могут быть в значительно большем количестве.

Актуальное значение для развития экологического права  и природоохранительной практики имеют и другие принципиальные положения правового государства, анализ которых ограничивают рамки данной работы.

Взаимная ответственность  граждан перед государством и  государства перед гражданами как принцип правового государства, на наш взгляд, нуждается сейчас в большем развитии в последней его части: т.е. ответственности государства перед гражданами. При этом ответственность должна быть в меру возможностей дифференцирована с учетом компетенции соответствующего органа и персонифицирована с учетом конкретного руководителя, служащего и иного лица, допустившего принятие некомпетентного, противоправного государственного решения. Полагаем, что конституционно должны быть предусмотрены и осуществляться на практике механизмы ответственности различных уровней, структур власти за осуществление государственной политики в той или иной сфере. Пока мы наблюдаем картину, когда регионы все просчеты, в том числе и в сфере экологической политики государства, «списывают» на федеральные органы, а те, в свою очередь, на региональные и местные структуры власти³⁵. Бесспорно, для того чтобы «заработала» ответственность государственных структур перед народом, нужна активность институтов гражданского общества, в особенности средств массовой информации, требуется создание законодательных и организационных условий для развития общественного экологического контроля.

Гарантированность прав и свобод граждан – государство должно не только декларировать права и свободы, но и обеспечить их защиту и реализацию. Помимо общих проблем реализация данного принципа связана с созданием условий для обеспечения и развития традиционного природопользования народов России и осуществлением исторически оправдавших себя форм общественного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды в местах непосредственного проживания людей.

В силу глобального характера  экологических проблем обеспечение  соответствия национального (внутреннего) законодательства общепризнанным стандартам и нормам международного права как принципиальное положение правового государства имеет особо важное значение для охраны окружающей среды. Реализация данного принципиального положения, на наш взгляд, осуществляемого на практике в силу открытой внешней политики современного Российского государства относительно лучше, требует рассмотрения целого блока внутренних и внешних проблем развития страны. По нашему мнению, наиболее актуальна реализация данного положения в части формирования и обеспечения единого правового режима природных комплексов, оказавшихся в силу социальных катаклизмов (и в первую очередь – развала СССР) разделенными и обделенными государственной заботой по рациональному использованию их ресурсов и охране окружающей среды. Наглядный тому пример – достигнутые за последние 10-15 лет, притом с активным участием государственных органов, масштабы хищнического уничтожения рыбных ресурсов Каспийского моря, запасы которых, как считают специалисты, вряд ли могут быть восстановлены³⁶.

Таким образом, представляется, что еще на стадии научной разработки соответствующих правовых мер необходимо учитывать не мнимый, а реально  возможный в нынешних условиях уровень  их реализации на практике. Поэтому полагаем, что сегодняшнее состояние охраны окружающей среды в немалой степени связано с недоработками законодателя и научных исследований, поскольку предлагаемые в научных исследованиях меры в основном рассчитаны на отсутствующие пока в нашей стране условия цивилизованной рыночной экономики, высокую сознательность, законопослушание и дисциплину руководителей и рядовых граждан. Судя по материалам практики, в ряде случаев законодателем чрезмерно преувеличиваются возможности мер принудительного реагирования государства, в т.ч. и юридической ответственности за нарушение эколого-правовых требований.

С учетом изложенного  можно отметить, что развитие науки  экологического права и законодательства в сфере охраны окружающей среды должно осуществляться с учетом реальной практики становления правового государства, принципы которого и должны определить основу для развития государственно-правового механизма в данной сфере.

1.3. Нормативно-правовое обеспечение деятельности органов местного     самоуправления в области защиты окружающей среды

Права и обязанности  местных властей в области  охраны окружающей среды и регулирования  использования природных ресурсов закреплены в федеральном законодательстве достаточно подробно. В соответствии с постулатами общественной теории местного самоуправления местное самоуправление – это самостоятельное решение вопросов местного значения, управление местным хозяйством. На этом основывается тезис о негосударственной природе местного самоуправления, реализованный в ст. 12 Конституции РФ.

В.Н. Лешков писал, что  земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства  и отвечают перед одним народом; что права земских учреждений, в смысле прав земства, составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это – система права земского, или общественного³⁷. Вопросы местного значения в общем виде обозначены в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, в которой вновь повторяется положение о самостоятельном управлении муниципальной собственностью, и к этой функции добавляются: формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка; решение иных вопросов местного значения.

К наиболее важным, на наш  взгляд, вопросам относятся вопросы  охраны окружающей среды и рационального  природопользования, поскольку сегодня  необходимо на всех уровнях управления создать мощную правовую базу, т.к. неэкологично хозяйствовать стало невыгодно. Рационализируя и придавая большую эффективность системе управления, следует отметить, что «вместо того, чтобы создавать новые административные ведомства по охране окружающей среды, тем самым уже заранее осложняя центральный бюрократический аппарат, необходимо использовать и адаптировать для этих целей, где это возможно, уже существующие структуры. Многие экономически развитые страны фактически следуют этому курсу, просто добавляя функции экологического контроля действующим органам»³⁸, - отмечали авторы доклада о правовых системах в некоторых странах, представленного в ФАО еще в 1972 г., с которыми мы полностью согласны. Особенно важно, на наш взгляд, организовать деятельность в области охраны окружающей природной среды и регулирования использования природных ресурсов на местном уровне. Следует отметить, что органы управления именно на местном уровне наиболее полно осведомлены о специфике отношения общества к природе, исторических традициях, работе промышленных предприятий, степени загрязненности, плодородии почв и многих факторах, дающих полную характеристику данной местности и ее природных ресурсов. Сказанное полностью соответствует ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, которая устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.