Основные направления совершенствования организации работы с документами в России с учетом зарубежного опыта

 В США в 2000 году был  принят Федеральный закон «Об  электронных подписях в международной  и внутренней торговле». Он посвящен  общим принципам регулирования  электронной торговли, в том числе, правовому признанию электронных  сделок, а также включает большое  число норм, регламентирующих применение  электронных документов и электронных  подписей. Стоит отметить, что Федеральный  закон США отвечает тем же  основным принципам, что и названная  выше Директива Европарламента.

 Закон применяется  в тех случаях, когда электронные  подписи используются для совершения  коммерческих операций. Он закрепляет  правило, в соответствии с которым  электронные документы и подписи  приравниваются к документам  и подписям в письменной форме. Исключением является ограниченное  число случаев. Например, федеральные  органы власти могут потребовать  предоставить документ в письменной форме в случаях, диктуемых соображениями национальной безопасности.

 Закон предусматривает  принцип технологической нейтральности, т.е. электронные документы могут  быть созданы с использованием  различных технологий. Кроме того, федеральный закон имеет приоритет  над законодательством штатов, которое  не может противоречить его  нормам.

 В США в 2002 году был  принят Sarbanes-Oxley Act (SOA), призванный улучшить отчетность предприятий, пользующихся услугами кредитного рынка США. Главным его требованием является создание внутренней системы контроля для всех данных, имеющих отношение к отчетности. Среди прочего предполагается введение электронных средств документооборота.

Особенности нормативного регулирования организации работы с документами в Италии

 Италия – древняя  страна с богатой историей  делопроизводства, насчитывающей в  буквальном смысле несколько  тысячелетий.

 Италия – относительно  молодое государство, однако история  делопроизводства на этих землях  началась не менее 2000 лет назад, еще во времена Римской Республики  и сменившей ее впоследствии  Римской Империи. Эти два государства  породили одну из величайших  цивилизаций, когда-либо существовавших  в мире, и внесли огромный исторический  вклад в развитие делопроизводства.

 Делопроизводство в  современной Италии существует  с начала XIX века – с тех  времен, когда Итальянские государства  находились во власти Наполеоновской  Франции. Французское правительство  привило Италии классификацию  документов и систему регистрации, основные черты которой сохраняются  и сегодня. Через четырнадцать  лет после образования Итальянской  Республики, которое произошло в 1861 году, правительство открыло в  Риме – Центральный Государственный  Архив (ArchivioCentraledelloStato). Расположенный в Риме, Архив хранит документы, изданные центральными административными органами национального правительства Италии. Кроме того, Архив управляет иерархией государственных архивных организаций на всей территории Италии и формирует структуру общегосударственного делопроизводства.

 Можно сказать, что  современное делопроизводство в  Италии началось с издания  Королевского указа 1900 года, где  были изложены основополагающие  принципы работы канцелярий и  архивных учреждений государственного  правительства.

 Однако лишь в 1963 году  сформировалось структура делопроизводства  в том виде, в котором она  официально существует и сейчас. В 1963 году принят Президентский  указ (DecretodelPresidentedelloRepublica), определивший основные требования к архивному хранению и делопроизводству, которые, с незначительными изменениями, применяется и по сей день. Рассмотрим суть этих требований.

Регистрация документа

 Итальянская система  регистрации была изложена в  Королевском указе и мало чем  отличается от других европейских  систем.

 Каждая категория документов, объединенная общим заголовком  или темой (titolario) соответствует ряду документов в журнале регистрации (protocollo). Как правило, для каждой категории документов заводится отдельный журнал. Как и в большинстве систем регистрации, каждый документ, поступивший или созданный в канцелярии, подлежит обязательной регистрации в журнал. Зарегистрированные документы последовательно нумеруются; записи входящих и исходящих документов ведутся в журнале раздельно. Факт регистрации документа является официальным подтверждением не только самого существования документа, но и его подлинности.

 При регистрации входящих  документов в журнале проставляется  дата получения, имя отправителя  и предмет дела. При регистрации  исходящих документов указывается  дата создания, адресат и предмет  дела. Кроме того, все документы  регистрируются в журнале той  канцелярии, в которую они поступают.

Предметная классификация дел

 В европейских канцеляриях  обычно используется какая-либо  стандартная схема классификации  дел в сочетании с журналами  регистрации, и Италия в данном  случае не является исключением. Королевским указом была введена  «систематическая классификации  по мандатам (поручениям)». Эта стандартная  система (titolario) предусматривает как общие, так и специальные предметные категории, составляющие основу ведения дел в государственных министерствах.

 Общие категории дел  позволяют классифицировать административные  документы, общие для всех или  для большинства министерств (такие, например, как личные дела), в то  время как специальные категории  отражают потребности отдельно  взятого министерства, обусловленные  спецификой его деятельности. Различные  предметные категории составляют  иерархию классов и подклассов, каждому из которых присваивается  собственный буквенно-цифровой код. Похожая система широко используется  в Северной Америке.

 Помимо журналов, о  которых говорилось выше, в итальянских  канцеляриях используется специальная  категория журналов регистрации, называемых репорторио (reportorio). Эти журналы представляют собой перечень всех дел по каждой предметной категории. Индексы к журналам состоят из двух журналов регистрации с алфавитными списками лиц, создавших, отправивших или получивших документы, тогда как в третий журнал заносятся предметные индексы зарегистрированных документов.

Организация работы с вышедшими из активного пользования документами

 Вышедшие из активного  пользования документы перемещаются  из итальянских государственных  ведомств в так называемые  «депозитарные архивы» – промежуточные  хранилища, представляющие собой  сложную общегосударственную систему  хранения. Раз в год документы  из внутриведомственных архивов  направляются в депозитарные  архивы, где они хранятся в  течение 40 лет с момента поступления. По истечении этого срока документы, имеющие историческую ценность, переводятся в соответствующее  архивное хранилище, а все оставшиеся  – уничтожаются.

 Описанная система  предполагает, как правило, по одному  такому архиву на каждое головное  министерство (directorate) государственного правительства, и по одному – на каждую префектуру или региональное правительство.

 В Президентском указе  определены сроки архивного хранения  для всех категорий государственных  документов, включая документы правительства, областей и провинций, а также  муниципалитетов.

 Как уже отмечалось, расположенное в Риме Центральное  Архивное Управление осуществляет  руководство государственной сетью  архивных учреждений, в которую  входят Центральный Государственный  Архив, Органы архивного надзора (Sovrintendenze archivistiche), региональные архивы отдельно взятых территорий и провинций (Archivi de Stato) и другие организации.

Наблюдательные комиссии

 В большинстве центральных, региональных и провинциальных  министерств государственного правительства  выделяются Наблюдательные Комиссии, контролирующие исполнение правительственных  программ в сфере делопроизводства. В состав наблюдательной Комиссии  входят глава соответствующего  министерства (или назначаемое должностное  лицо), другие руководители высшего  звена, а также представитель  государственного архива.

 Комиссии осуществляют  общий административный надзор  за системой делопроизводства  в министерствах и ведомствах, в том числе за зданиями  и иными владениями внутриведомственными и депозитных архивов. Они оценивают качество имеющихся систем хранения документов, и определяют документы, подлежащие изъятию. Подлежащие изъятию документы передаются в Министерство культурного и природного достояния, где принимается окончательное решение об их уничтожении.

Органы архивного надзора

 Органы архивного надзора  функционируют независимо от  государственного архива и решают  вопросы регионального уровня  в отношении документов, находящихся  в собственности частных лиц  или организаций.

Особенности нормативного регулирования электронного документооборота во Франции

13 марта 2000 года французское  правительство приняло Закон, вносящий  изменения в главу VI Гражданского  кодекса, которая главным образом  касалась формы и доказательственной  силы договоров. Основной упор  сделанных изменений направлен  на создание общих правил, позволяющих  уравнять юридическую силу электронных  документов и подписей с собственноручной  формой во всех сферах правоотношений.

 Статья 1316 Гражданского  кодекса теперь признает в  качестве доказательств буквы  и цифры или любой другой  знак или символ, значение которого  может быть легко уяснено, вне  зависимости от способа создания  и передачи.

 Для большей определенности  статья 1316-1 определяет условия допустимости  доказательств в электронной  форме: можно с достаточной долей  уверенности определить лицо, от  которого исходят данные, и способ  их создания гарантирует целостность.

 Статья 1316-2 указывает, что  в случае возникновения расхождений  между электронной и бумажной  копией, суд определяет, какая из  них имеет большую доказательственную  силу, основываясь на тщательном  изучении всех обстоятельств  и на непредвзятом отношении  к используемому носителю.

 Данная глава ГК  гарантирует, что электронные документы  имеют юридическую силу и возможна  оценка их надежности судом  без обращения к технологической  природе самого документа и  связанной с ним электронной  подписи.

 Требования к подписи  закреплены в статье 1316-4. В ней  предусмотрено, что электронная  подпись может удовлетворять  требованиям, предъявляемым к имеющим  юридическую силу документам, в  случае, если она указывает на  лицо, создавшее подпись, и подтверждает  согласие стороны совершить какие-либо  действия по обязательству. В  статье под электронной подписью  понимается использование надежного  средства идентификации, гарантирующего  собственную связь с породившим  действием.

 Далее статья 1316-4 указывает, что «надежные средства идентификации»  и «гарантирование связи» определены  в Декрете об электронной подписи (decret en Conseil d'Etat) от 30 марта 2001 года. Несмотря на то, что положения ГК абсолютно нейтральны относительно применяемых технологий при создании электронной подписи, Декрет содержит более подробные требования. В частности, он повторяет определение электронной подписи, данное в статье 1316-4, добавляет новый вид электронной подписи – защищенную, которая должна создаваться средствами, находящимися исключительно под контролем подписывающего лица, и которая гарантирует, что любое изменение, внесенное в документ после его подписания, может быть легко выявлено.

 Таким образом, степень  безопасности и надежности поднята  до уровня, который соответствует  технологии цифровой подписи. Однако  важно заметить, что другие технологии  и средства обработки документов  не исключаются. Шифрование открытым  ключом используется только в  качестве примера, и, до тех пор, пока не будут найден похожие  стандарты, необходимо будет использовать  защищенную подпись. Согласно статье 2 Декрета существует презумпция  надежность такой подписи в  случае, когда она проверена с  помощью «квалифицированного электронного  сертификата». Поэтому, хоть и кажется, что только технология цифровой  подписи в настоящее время  удовлетворяет требованиям Декрета, иные способы подписания не  исключаются, при условии, что они  могут гарантировать такой же  уровень безопасности и используют  услуги независимых сертифицирующих  органов, выдающих квалифицированные  сертификаты.

 Таким образом, можно  сказать, что позиция Франции  является либеральной, поскольку  она предоставляет электронным  документам такой же уровень  признания их юридической силы  без привязки к конкретным  технологическим средствам. Несмотря  на то, что в настоящее время  правилам, выдвигаемым к электронным  подписям, удовлетворяет только  технология цифровой подписи, они (правила) не ограничиваются только  данным видом аутентификации. В настоящее время нет готовых к использованию технологически нейтральных средств аутентификации, однако возможно принятие таковых в будущем, если они будут соответствовать требованиям ГК и Декрета и будут использовать квалифицированные сертификаты. В любом случае место для нововведений и их конкуренции существует. Статья 8 Декрета устанавливает, что сертифицирующие организации государств не членов ЕС признаются законом, если они выполняют требования Директивы об электронных подписях. Это означает, что они должны соответствовать требованиям французского закона и должны пройти аккредитацию как того требует Директива, или что за их сертификаты поручается аккредитованный сертифицирующий орган государства-члена ЕС, или что они действуют в соответствии с международным договором19.

Особенности нормативного регулирования электронного документооборота в Германии

 В Германии правовой  режим электронных документов, подписанных  электронными подписями, установлен  Законом «О подписях» 2001 года  и некоторыми другими нормативными  актами.

 Закон обеспечивает  правовое признание электронных  подписей, а также юридическую  силу и допустимость электронных  записей в качестве судебных  доказательств. Кроме специального  закона, юридическое признание электронных  подписей прописано и в общем  законодательстве Германии (например, Германском гражданском уложении, процессуальном законодательстве). В общих законах также прописаны  и исключения из правил. Например, не могут быть представлены  в электронном виде и, соответственно, подписаны электронными подписями  завещания, векселя, и т.д.