История развития системы государственного делопроизводства в России

виды документов, как рескрипты, реляции, рапорты, донесения, приказы, ордера, предписания; учет численного состава фиксировался в штатах, табелях, списках, ведомостях; ход военных действий отражался в дислокациях, диспозициях, предположениях и др.

Договорные отношения с иностранными государствами закреп-лялись в трактатах, договорах, конвенциях, инструментах, протоколах. Для «сношений» с иностранными государствами использовали ноты, мемуары, меморандумы, письма;  дипломаты отправляли на родину реляции, письма, депеши. Судебная документация состояла из допросов, клятвенных обещаний, показаний; результат судебного разбирательства отражался в приговорах, определениях, выписках из журналов.

Для бухгалтерского учета вели баланс — особую таблицу, показывающую состояние  хозяйственной деятельности на определенную дату; главную книгу, где систематизировали все хозяйственные операции. В этот период в России начинают применять термины «баланс», «дебет», «кредит», «бухгалтер».

Статистический учет вели в подушных переписях, названных ревизиями. Результат  ревизий фиксировался в «ревизских сказках»; на основании которых составлялись губернские сводки.

В XVIII в. начинает складываться система документации поличному составу: введены формулярные (послужные) списки — документ, дающий полное представление о чиновнике, находящемся на государственной службе (от семейного положения до выхода в отставку или на пенсию).

Тогда же коренным образом изменился формуляр документа.

Трудности использования столбцов в справочных целях и их хранения привели к их отмене. Указ Петра I 1700 г. предписал заменить их тетрадями: «Всякие нашего великого государя и челобитчиковы дела писать в лист и в тетради дестевые, а не в столбцы»². Составление документов на листах привело к тому, что реквизиты (адресат, автор, вид документа, подпись, дата составления (подписания), получения документа, скрепы, регистрационные номера (исходящий и входящий) стали выделять из текста и отводить им определенные места на листе бумаги.

Вид документа ХУШ в. почти всегда был указан в его наименовании, которое раскрывает и его краткое  содержание, например «Ра-порт о получении  указа». Документ начинали с обозначения  адресата, который писали вдоль верхнего поля листа: «В Правительствующий Сенат», «В Государственную  юстиц-коллегию». Автор указывался под адресатом: «Из Тульского уездного суда».

Введение в 1722 г. в действие «Табели  о рангах» повлияло на документирование, так как с этого времени при письменном обращении к должностному лицу стали употреблять титулы¹. Табель о рангах присвоил чинам от 1 до 14 класса общие титулы: чинам 1 и 2 классов — «высокопревосходительство», чинам 3 и 4 классов —

«превосходительство», чинам 5 класса — «высокородие» — чинам 6, 7, 8 классов — «высокоблагородие», чинам 9, 10, 11, 12, 13, 14 классов — «благородие». Кроме общих титулов, приобретенных чином, употреблялись частные титулы, присвоенные по должности (господин генерал, господин тайный советник и т.д.). Поэтому при обращении в официальных документах частные титулы стали соединять с общими: «Его высокопревосходительству господину тайному советнику ...». Третий вид титулов был связан с происхождением. Такими титулами были: «светлость» (для князей), «сиятельство» (для князя и графа), «благородие» (для дворян, включая баронов).

В XVIII в. стали указывать наименование вида документа и  иногда, его  краткое содержание: «Рапорт о  получении указа».

Документы в XVIII в. обязательно подписывались  должностными лицами. Причем существовали документы, подписываемые коллегиально (протоколы коллегий) и документы, подписанные одним лицом (рапорты, доношения, сообщения и т.д.).

Подпись проставлялась сразу за текстом и включала наименование должности, имя и фамилию.

Скрепы проставлялись в правом нижнем углу листа и включали, так же как и подпись, наименование должности или чина, имя  и фамилию. Причем законодательство  предписывало под страхом смертной казни не оформлять скрепу после подписи: «Секретарям и дьякам, под смертною казнью никаких указов о решении дел не крепить одним по приказу своих принципиалов как прежде бывало, не крепить после всех...».

В левом нижнем углу документа проставляли  дату подписания:

«Генваря 21 дня 1753 года».

Исходящий регистрационный номер писали вдоль поля документа.

При получении документа в левом  верхнем углу проставляли входящий регистрационный номер и дату получения: «Получено июля 15 дня 1745 года».

Документы в ряде случаев скреплялись  печатью. В Генеральном регламенте в 13 главе определен порядок пользования печатями.

В XVIII в. на документах проставлялось  большое число делопроизводственных отметок. Прежде всего — это резолюция, ее писали на лицевой стороне первого листа. Можно встретить отметки о рассмотрении дела, о том с кем передали документ и т.д.

В 1775 г. Екатериной II осуществлена административная реформа, в результате которой был издан закон, названный «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи».

Губернская реформа 1775 г. в корне  изменила систему управления в Российской империи. В ее основу было положено разделение функций управления:  административных, финансовых, судебных. Все коллегии (за исключением Военной, Морской и Иностранных дел) были ликвидированы, а их функции переданы местным учреждениям. В  результате реформы были  созданы: Губернское правление во главе с губернатором, Главный магистрат (в состав которого входили городовой магистрат и ратуша); Нижний земский суд во главе с земским исправником, Казенная палата во главе с вице-губернатором, уездные казначейства, Приказ общественного призрения; Судебные учреждения:  в губерниях — Палата уголовного суда, Палата гражданского суда, Верхний земский суд, Губернский магистрат, Верхняя земская расправа; в уездах — Уездный суд, Городовой магистрат, Нижняя земская расправа).

Сохранился коллегиальный принцип  принятия управленческих решений, поэтому во вновь созданных учреждениях остались прежними структура  коллегий, состав чиновников, организация работы с документами. Все решения принимались в общем присутствии, а технологический процесс обработки документов осуществлялся в канцелярии.

Закон 1775 г. особенно четко установил  определенный порядок «для сообщения  властей  и мест». От вышестоящих подчиненным направлялись указы, подчиненные направляли в вышестоящие инстанции рапорты и доношения; равные инстанции посылали друг другу предложения и сообщения.

Главная особенность коллежского  делопроизводства заключается в том, что в этот период начинается последовательное регулирование делопроизводства законодательством.

Особенности коллежского делопроизводства заключаются в следующем:

• делопроизводство регулируется законодательством;
• начался процесс формирования штата чиновников как государственных служащих;
• организация и технология делопроизводства строилась с учетом коллегиального принципа  принятия решений: делопроизводство (канцелярия) было отделено от органа, принимавшего решения (присутствие). Связующим звеном между ними был секретарь;
• отмена столбцов и введение листовой формы документа вызвали коренные изменения формуляра документа;
• разработана и введена в практику делопроизводства технология регистрации документов, контроля их исполнения, текущего и архивного хранения документов.

МИНИСТЕРСКОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО XIX - НАЧАЛО XX в.

В начале XIX в. система государственных учреждений России в результате административных реформ Александра I была подвергнута серьезной корректировке. Высшими государственными учреждениями стали: Правительствующий Сенат, Комитет министров, Государственный Совет, позже, во второй половине XIX в., был создан Совет Министров. Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями — министерствами. Местные учреждения осуществляли свою деятельность в соответствии с законом 1775 г. и почти не претерпели изменений.

В начале XIX в. система государственных учреждений России в результате административных реформ Александра I была подвергнута серьезной корректировке. Высшими государственными учреждениями стали: Правительствующий Сенат, Комитет министров, Государственный Совет, позже, во второй половине XIX в., был создан Совет Министров. Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями — министерствами. Местные учреждения осуществляли свою деятельность в соответствии с законом 1775 г. и почти не претерпели изменений.

Высшие государственные учреждения: Сенат, Комитет Министров, Государственный Совет, основывали свою деятельность на принципе коллегиальности. Делопроизводство в них велось в соответствии с законами, названными «учреждения»: «Учреждение Правительствующего Сената»,  «Учреждение Комитета Министров», «Учреждение Государственного совета»¹. Создание министерств положило начало новому этапу развития системы управления и делопроизводства в России. Основой организации деятельности новых центральных органов управления стал принцип единоначалия. Коллегиальное обсуждение и принятие решений, характерное для коллегий XVIII в., стали тормозить управленческий процесс, которому требовалась гибкость и оперативность.

Внедрение новой системы управления — министерской — началось изданием манифеста от 8 сентября 1802 г., провозгласившего создание первых восьми министерств, а завершилось изданием 25 июня 1811 г. «Общего учреждения министерств». По названию центральных учреждений делопроизводство XIX — начало XX в. стали называть министерским или исполнительным. Восьмилетний срок, разделивший два закона, свидетельствует о том, что реформа центрального аппарата явилась не единовременным актом, а была длительным и сложным процессом, что осознавалось идеологами министерской системы. А.М. Сперанский утверждал, что «учреждение министерства есть, конечно, важный шаг к лучшему устройству управления, но он есть первый шаг, а чтоб достигнуть совершенства, надобно сделать и первый, и второй, и третий»¹. Организационное устройство министерств во время формирования министерской системы носило переходный характер, когда новые идеи организации управления и делопроизводства проверялись практикой работы отдельных ведомств. Наибольшую активность в поиске оптимальных решений проявили Министерство внутренних дел и Министерство финансов.

Цель «Общего учреждения министерств», завершившего министерскую реформу  в начале XIX в., заключалась в законодательном закреплении единообразия в организационном устройстве министерств, которое базировалось на внедрении в их деятельность новых принципов управления. Принцип единоначалия, положенный в основу министерской системы, означал, что управленческие решения принимаются единолично конкретным должностным лицом в рамках его компетенции. Второй важный принцип, положенный в систему министерской реформы, — принцип иерархии означал строгое распределение функций управления между структурными подразделениями и обязанностей чиновников по их реализации. Обязанности были установлены для чиновников всех рангов: участвующих в принятии управленческих решений и обеспечивающих условия своевременного и верного принятия решений. Нарушение обязанностей влекло за собой конкретную меру ответственности, определенную законом. Принцип иерархии означал последовательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех структурных подразделений и должностных лиц — от нижестоящих к вышестоящим.

Внедрение этих принципов в организацию  управления оказало влияние на структуру и делопроизводство министерств.

Возглавлял министерство министр. Он назначался императором и нес ответственность только перед ним. У министра могли быть заместители (один или несколько) — товарищи министра и обязательно создавалась канцелярия министра. Министерство делилось на департаменты, которые в свою очередь состояли из отделений, отделения — из столов. Во главе их соответственно стояли: директор департамента, начальник отделения, столоначальник.

При необходимости разрешалось  образовывать «особенные установления»: канцелярию при директоре департамента, счетные столы, ученые комитеты, чертежные, лаборатории.

Общее учреждение министерств узаконило  введение в аппарат министерств двух коллегиальных органов: при министре — Совет министров, при департаментах — Общее присутствие департамента, носивших совещательный характер. Наряду с чиновниками министерства в их состав включались представители  крупного капитала и представители науки и искусства. Их знания и практический опыт способствовали всестороннему и профессиональному обсуждению конкретных вопросов и принятию наиболее верных решений. Сочетание принципа единоначалия с коллегиальным обсуждением сложных управленческих проблем должно было способствовать оптимизации управления в целом.

Единство структуры, штатного состава  чиновников и их должностных обязанностей позволили установить единый порядок в организации делопроизводства.

Компетенция должностных лиц в  вопросах управления  определила состав управленческих документов министерств. Закон прямо указывал, что «различная степень власти» — главная причина разделения прав и обязанностей чиновников в процессе создания документов. Поэтому законодательство Российской империи достаточно четко определило виды документов, которыми сообщались между собой органы власти и управления.

От императора министр получал  указы и повеления, направлял ему доклады (или записки) и представления;  от Государственного совета получал высочайше утвержденные мнения, направлял — представления; от Сената получал сенатские указы, направлял  — представления, рапорты, доношения; от Комитета министров — выписки из журналов заседаний, направлял — записки и представления. Для получения денег из  Государственного казначейства министр  посылал отношение¹.

Между собой министерства обменивались  отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным, как служащим в стенах министерства, так и вне их, направлялись предписания.  Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления.

Директор департамента обладал  правом направлять министру записки (докладные  записки), представления; в  департаменты других министерств — отношения, подчиненным — предписания.