История развития системы государственного делопроизводства в России

Письменные обращения частных  лиц в государственные учреждения

фиксировались в челобитных.

Перечисленные виды документов составляли систему «общего делопроизводства», предназначавшуюся для общения государственных учреждений между собой, а также частных лиц с государственными учреждениями.

Помимо системы общего делопроизводства существовали системы документации, в которых фиксировались отдельные функции управления: военная, дипломатическая, статистики, бухгалтерского учета, хозяйственного учета и др. Например, дипломатические отношения с иноземными государствами оформлялись договорами, грамотами главам государств, грамотами на проезд по территории государства и др.; статистические данные заносили в книги — писцовые, дозорные, переписные, приправочные и др.; хозяйственный учет требовал ведения книг по учету, сметных списков, судебная деятельность нашла отражение в правых и судебных грамотах, судебных приговорах, судных списках, сказках, сыскных, расспросных, пыточных речах.

В период приказного делопроизводства текст писался на узких полосках бумаги (шириной 15-17 см) на одной стороне; оборотная сторона использовалась для проставления помет, резолюций, написания адреса. Если текст занимал несколько листов, их склеивали по узкому краю в ленту, иногда очень большой длины (например, Соборное уложение 1649 г. имело длину около 309 м), которая скатывалась в свиток, получивший название «столбец». Поэтому и система делопроизводства этого периода называется «столбцовой». Если документ состоял из нескольких склеенных листов, дьяк проставлял свою подпись (называемую «припись») по слогам на оборотной стороне документа по всем местам склейки листов так,  чтобы буквы захватывали оба конца склеенных листов. Место склеивания листов называли «сстав».

Такой способ подписания обеспечивал  охрану документов и затруднял их фальсификацию. Он был узаконен Судебником 1550 г.  Право «приписи» мог иметь и старший подьячий.

Удостоверение документа в XVI-XVII вв. было своеобразным. Ни царь, ни бояре  свои подписи на них не ставили. Подьячий посольского приказа Г. Катошихин  писал: «А на всяких делах закрепляют и помечают думные дьяки, а царь и  бояре ни к каким делам... руки своей не прикладывают, для того устроены они думные дьяки, а к меньшим ко всяким делам прикладывают руки простые дьяки и приписывают подьячие свои имена».

Официальные документы могли удостоверяться печатью. В этот период применялись  две государственные печати — большая и малая.

В XVII в. существовал печатный приказ, ведавший приложением печати.

Виды документов, первые формуляры документов. 
Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным. Все существовавшие в этот период документы группируются в следующие основные виды: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки, челобитные. Однако внутри каждого вида существовало множество разновидностей. Отписки это документы, поступавшие в приказы с мест, от воевод; грамоты – это царские указы, посылаемые из приказов на места – боярам, воеводам, приказным людям. Приказы представляли царю отписки или доклады; воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы; приказы между собой сносились памятями; обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных. Приказы по праву можно назвать колыбелью бюрократизма: зачастую документы проходили множество ненужных инстанций, подолгу задерживаясь без необходимости у отдельных исполнителей, прежде чем попадали по назначению. Старшим подьячим, наиболее опытным и уважаемым, и подьячим «средней руки» доверялась сложная работа, связанная с подготовкой решений по делам, хранением дел, опечатыванием архивных сундуков. Младшие подьячие не пользовались особым доверием. Многие царские указы XVII в. обращают внимание на необходимость строго контролировать их работу. За ошибки, допускаемые в официальных документах, подьячих строго наказывали: били батогами, лишали жалованья.  
 
В XV в. дорогостоящий пергамент вытеснила бумага, которую первоначально также привозили из западноевропейских стран, а со второй половины XVII в. – своя, отечественная. Первую бумажную «мельницу» (фабрику) построили на реке Пахре по приказу патриарха Никона, затем в Москве на реке Яузе. Однако только в XVIII в. после строительства нескольких бумажных мануфактур удалось удовлетворить внутренний спрос на бумагу в России. Первоначально бумага изготавливалась из тряпья, а чернила делались из солей железа и дубильных веществ, добываемых из чернильных орешков – наростов на дубовых листьях. Сочетание железистых чернил и тряпичной бумаги делало текст особенно стойким, он почти не выцветал. Поэтому документы этого периода, хранящиеся в архивах, достаточно хорошо читаются. 
 
Инструментами письма служили гусиные перья, затачиваемые особым образом перочинным ножом. Лучшими, как отмечают историки, считались перья из левого крыла гуся, а сама очинка требовала значительного уменья. Гусиные перья применялись вплоть до второй половины XIX в., хотя металлические перья появились уже в начале века. Написанный гусиным пером текст посыпался мелким кварцевым песком. Московские приказы пользовались песком, привозимым с Воробьевых гор, который считался особенно светлым и чистым. С появлением так называемой скорописи (начертание округлых букв и использование графических сокращений слов и частей слов с вынесением их над строкой письма) свободно читать такие тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки.

Формуляр документов периода приказного делопроизводства представлял сплошной текст, реквизиты из него практически не выделялись, однако в зависимости от вида документа они располагались в строго определенной последовательности.

Текст грамот чаще всего начинался  с обозначения автора — царского титула, затем указывались адресат, должность, имя, фамилия лица, которому предназначался документ, или группа лиц; дата проставлялась после текста: «Писана на Москве в 7179 году». Текст Приговора Боярской думы начинался с даты составления «Лета 7231 года», далее следовал царский титул. Приговор можно определить по словесной формуле: «Царь-государь указал, а бояре приговорили». Отписки начинались с обращения к царю. Сначала писался полный царский титул, а затем после слов «...бьет челом холоп твой», указывали имя и фамилию автора документа (Обращаясь к царю, служилые люди называли себя холопами, посадские люди и крестьяне — сиротами, духовные лица — богомольцами).

Далее шел текст. Формуляры документов периода приказного делопроизводства свидетельствуют о наличии определенных правил в составлении и оформлении документов, придававших им устойчивую форму. Но определить вид документа этого периода можно только после прочтения текста, выявления в нем  расположения реквизитов и наличия устойчивых словесных формулировок, позволяющих точно назвать вид документа.

Сложившиеся правила составления  и оформления документов, придававшие  им устойчивую форму, привели к появлению  «образцовых книг», включавших образцы  некоторых видов документов².

Организация работы с документами в период приказного делопроизводства осуществлялась в следующей последовательности. При поступлении документа на нем проставляли отметку о дате получения (обычно на оборотной стороне под адресатом). Дьяк проставлял на документе помету (резолюцию), после чего документ поступал в соответствующий стол или повытье, где осуществлялся процесс подготовки проекта ответного документа: средний подьячий подбирал справочный материал, делались запросы в другие учреждения, затем старый подьячий составлял проект ответного документа, который передавался дьяку. При необходимости дьяк вносил исправления - «чернил» проект или передавал его на доработку, или молодым подьячим для переписки текста набело. Причем черновик оставался в приказе в качестве отпуска (копии ответа). Затем беловой экземпляр сверялся с черновиком и, как «справленный», т.е. сверенный, удостоверялся подписью («справой») подьячего, которая  означала ответственность подьячего за точное соответствие беловика черновику.  После этого документ «приписывал» дьяк и его отправляли по назначению.

В приказах сложились определенные традицией правила формирования документов в дела. Они заключались  в том, что документы склеивались  в столбцы, в которых отражалось последовательное «производство» по конкретному  вопросу. Такие столбцы начинались инициативным документом (челобитной, памятью и т.д.), за которым следовали, как правило, в хронологическом порядке другие документы, возникшие в ходе рассмотрения данного дела (распросные речи, сказки, выписки и др.). В то же время сохранились столбцы, представлявшие собой конгломераты документов, подклеенных без какой-либо системы, по мере их накопления. То есть при формировании документов в дела, также как в процессе документирования, применялась «столбцовая техника делопроизводства».

Наряду  со столбцовой техникой делопроизводства в приказах зародилась и применялась  книжная форма делопроизводства, например в приказах велись боярские книги (списки бояр), писцовые книги. Ветхие столбцы переписывались в тетради. Но книги  и тетради не были характерны для делопроизводства приказов. Основная масса всех разрешаемых дел в приказах оформлялась столбцовым способом, который, несмотря на многие неудобства, сохранялся вплоть до петровских реформ.

В делопроизводстве приказов зарождается  организация архивов.  Появляется описание и учет документов. Начинают составляться описи документов. Значительный интерес представляет «Опись царского архива», из нее можно узнать о видах  документов, развитии изобразительного документирования — чертежах, картах.  К описям документов уже в XVII в. составлялись указатели для наведения справок о документах, в частности, личных имен («азбуки»).

В период приказного делопроизводства сложилась группа служилых («приказных») людей (дьяков и подьячих), из которых  в XIII в.  сформировалось чиновничество. Наряду со служилыми людьми сложился институт площадных подьячих, которые за определенную плату составляли челобитные и другие документы от частных лиц в государственные учреждения, что свидетельствует о распространении документирования среди населения, облекающего ряд своих действий в письменную форму. Деятельность площадных подьячих регулировалась Соборным уложением 1649 г., которое ввело ряд норм, касающихся порядка письменного оформления различных договоров, в том числе о применении крепостной формы письменного составления актов и об участии в их составлении «площадных подьячих».

Особенности приказного делопроизводства заключаются  в том, что:

• делопроизводство основано на нормах обычного права, т.е. на традициях и обычаях;
• сформировалась прослойка «приказных» людей, которые стали основой служилой бюрократии России.

  КОЛЛЕЖСКОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО (XVIII в.)

Административный хаос, вызванный отсутствием в прежних учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков для производства дел, побудил правительство искать новые формы государственного устройства. После длительных поисков и переработки найденных образцов появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты для них, определяющие точно состав, организацию, компетенцию и делопроизводство. Еще в 1699 г. Петр I вводит в обращение гербовую бумагу, в 1700 г. издает указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной). В указе по этому поводу говорилось следующее: 
 
«... дела до нынешнего времени писали в столбцы на одной странице и в том исходило бумаги много... А как учнут писать в лист, и на обеих сторонах тетради, расходу бумаге будет меньше». 
 
Тетради, обычно состоящие из четырех листов бумаги, сложенных пополам и сшитых ниткой, не имели переплета. Несколько тетрадей, сшитых вместе и заключенный переплет, составляли книгу. Однако книги не всегда переплетали, так как переплет стоил дорого. 
 
Первым новым учреждением стал Сенат - первоначально законосовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями. 
 
Много внимания Петр I уделил устройству сенатской, канцелярии. Для работы в новых условиях правительство не сочло возможным ограничиться старым кадровым составом (дьяками и подьячими) из боязни перенесения старых приказных порядков в новые учреждения, и стало приглашать иностранных специалистов для занятия канцелярских должностей. С целью изменить старые порядки при Сенате учреждается особая должность экзекутора - для записи всех исходящих указов в особые книги и контроля за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа. При малейшей задержке исполнения указа экзекутор обязан был доносить об этом генерал-прокурору. Все пакеты, адресованные на имя Сената, принимал обер-секретарь, распечатывал их и докладывал членам присутствия. Исключение составляли пакеты с надписью «Секретно», они передавались лично генерал-прокурору Сената. Все бумаги вносились в реестр и передавались в столы для производства (подготовки к рассмотрению в заседании). По завершении подготовки дела к докладу обер-секретарь скреплял его по листам и докладывал на заседании присутствия сенаторам. Прочтя дело, обер-секретарь давал сенаторам на размышление и обсуждение полчаса (для измерения времени он имел песочные часы). В сложных случаях обер-секретарь по просьбе сенаторов мог прибавить им полчаса и более, но так, чтобы на обсуждение дела ушло не более трех часов. После обсуждения сенаторы письменно записывали свое мнение, после этого формулировалось и принималось решение. По приговорам Сената канцелярия составляла указы, которые подписывались обер-секретарем. После регистрации, скрепленные государственной печатью, они отсылались по назначению. На полученные из Сената указы все присутственные места и лица должны были направлять рапорт о получении указа, а по исполнении - рапорт об исполнении указа. За неприсылку в Сенат рапорта полагались штрафы: за 1 месяц промедления - 100 руб., за два - вдвое больше и т.д., наконец, 5-месячное промедление влекло лишение имущества и ссылку на галеры. 
 
В результате петровских реформ в области управления сложилась следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре, губернатор, воевода, комиссары и другие органы -на местах. Всего за 1718-1720 гг. вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат.

По наименованию центральных учреждений и коллегиальному принципу решения  вопросов управления делопроизводство XVIII в.  стало называться коллежским.

28 февраля  1720 г. был издан  Генеральный регламент, по которому в законодательном порядке была определена внутренняя организация коллегий. Организация деятельности коллегий: их структура, штатный состав, должностные обязанности чиновников, правила внутреннего распорядка и поведения чиновников, убранство «камор» — присутственных мест, организация работы с документами: правила регистрации, контроля за исполнением документов, порядок их составления, удостоверения, законодательно закреплены в Генеральном регламенте.

В соответствии с его требованиями аппарат коллегии включал:

• присутствие,  состоящее из президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Президент мог иметь личного секретаря. Все решения по вопросам управления принимались коллегиально, большинством голосов на заседании присутствия его членами;
• канцелярию, состоящую из секретаря, нотариуса, регистратора, актариуса, канцеляристов, копиистов, переводчиков, толмачей и вахмистра;
• контору, которая создавалась для ведения «счетных дел». Возглавлял контору камерир, в подчинении которого  находились каморшрейберы.

В коллегиях также предусматривалась  должность фискала.

Вся работа с документами, включая  подготовку документов к слушанию на заседании присутствия коллегии, а также ведение всех делопроизводственных операций (регистрацию, контроль, оформление исходящих документов, их отправление) возлагались на канцелярию. Главным должностным лицом в канцелярии был секретарь, который выполнял многочисленные должностные обязанности, перечисленные в  Генеральном регламенте.

Генеральный регламент узаконил необходимость регистрации и контроля за исполнением документов и регламентировал технологию их ведения. Была введена обязательная регистрация документов, которые регистрировались в журналах, названных: «повседневная записка», «росписи», «регистратура» — книги А, В, С, Д.

В «повседневной записке» регистрировались все дела рассматриваемые в коллегиях. В этот журнал коллежский регистратор  записывал содержание всех получаемых и отправляемых документов «по алфавиту; числу и месяцу», с указанием, куда и кому направлены документы. Поэтому он служил для справочной работы. В «повседневной записке» также отмечалось, кто должен исполнить входящий документ.  Поэтому по записям в журнале можно было контролировать исполнение документов.

Росписи вел нотариус. В одной из них записывались все дела, которые только предстояло рассмотреть на заседании присутствия.  Здесь же отмечали, по каким делам принято решение, но еще не подготовлен исходящий документ. Поэтому она получила название «настольный реестр вершенных, но не исполненных дел». Эта роспись находилась во время заседания на столе перед президентом коллегии.

Вторая роспись содержала сведения решенным («временным»), т.е. исполненным делам. Секретарь канцелярии отмечал в ней, кому из чиновников передавалось дело для исполнения.

Регистратура служила для учета  входящих и исходящих дел. В книге  «А» регистрировали документы, направляемые из коллегии на имя царя и Сената. В книге «В» регистрировали документы, направляемые во все другие инстанции, книге «С» — все документы, полученные от царя и Сената, в книге «Д» — документы, полученные из других учреждений и отдельных лиц.

Генеральный регламент из всех журналов регистрации особую роль отвел «повседневной записке». Она служила указателем к книгам «регистратуры», так как  записи в ней помогали «найти, что в регистратуре (в записных книгах) искать надо».

Генеральный регламент ввел понятие  об архивах, разделив их на три категории:

• текущие, создаваемые при канцеляриях;
• ведомственные (архивы коллегий);
• государственные (исторические),  при Коллегии  иностранных дел и Ревизионколлегии, в которые всеми коллегиями передавались документы, необходимые для справок.

Документы хранились в текущем  архиве три года и  подшивались вдела по предметно-вопросному, корреспондентскому, географическому признакам и помещались в обложку, на которой указывалось краткое содержание дела, даты его начала и окончания. На все документы дела составлялась внутренняя опись.

Реформаторская деятельность в  административной сфере ока-зала большое  влияние на состав официальных документов и их формуляр. Главная особенность этого периода в том, что законодательство регламентировало в основном и состав документов, и правила их составления. Возникло много новых видов документов, некоторые получили новые наименования. Их определения даны в Генеральном регламенте. Виды документов, служившие для  обмена информацией между учреждениями, определялись их соподчиненностью.

От царя и Сената в коллегии направляли указы, из коллегий в местные учреждения — распорядительные документы в форме указов. Подчиненные направляли в вышестоящие учреждения рапорты и доношения.

В XVIII в. появляется новый вид документа  — протокол. Его назначение, правила  составления и оформления подробно изложены в специальной статье Генерального регламента.

Частные лица продолжали обращаться в государственные учреждения в  форме челобитных, иногда их стали  называть «прошения челобитчиковы». В последней четверти XVIII в. за этим видом документа прочно закрепилось наименование «прошение».

Продолжали развиваются другие системы документации.

Для «сношений» между военными в XVIII в. характерны такие