История развития системы государственного делопроизводства в России

 

Лекция 1.

«История развития системы государственного делопроизводства в России».

Успех любого начинания в какой-либо сфере деятельности (бизнес, политика, наука и др.) зависит от многих факторов. В их числе — умение надлежащим образом преподнести  информацию в письменном виде, то есть правильно составить и оформить документ. Однако это лишь одна из проблем, возникающих перед любым учреждением, организацией, предприятием при работе с документами.  В ежедневной практической деятельности им приходится решать огромный комплекс вопросов, связанных с регистрацией входящих, исходящих и внутренних документов, формированием  их в дела, определением сроков хранения, передачей в архив либо уничтожением и другими процессами делопроизводства. С каждым документом в аппарате управления проводится большая работа по составлению, перепечатке, считке, учету (регистрации), сортировке, хранению, поиску,  переработке содержащейся информации (различные виды вычислений и т.п.). Кроме того, при необходимости может производиться копирование документов и перенос сведений, содержащихся в них, а также их транспортировка внутри и вне аппарата управления. Документирование информации, ее поиск, обработка, хранение, передача требуют значительных финансовых, материальных, трудовых ресурсов и времени.

Без правильной постановки делопроизводства в организации невозможно справиться с потоком документов, оборачивающихся  в ней, быстро найти требуемый  документ и навести по нему справки, проконтролировать его исполнение и обеспечить сохранность.

Документационное обеспечение управления (делопроизводство) — это специфическое направление деятельности, которое заключается в составлении, оформлении документов, их обработке и хранении. От того, насколько правильно составлен и оформлен документ, организована работа с ним, во многом зависит своевременность и правильность принятия управленческого решения. В документах отражается и учитывается деятельность организации, фирмы, предприятия. Поэтому ведение многих документов предписано законами. При проверке работы организации, проведении ревизии проверяют прежде всего документы, в которых деятельность организации или фирмы зафиксирована.

Организация и ведение делопроизводства требуют профессиональных знаний и навыков, поэтому эту работу в учреждении (фирме) ведут специальные подразделения (службы делопроизводства), а в небольших организациях и фирмах - секретари-референты (секретари).

Делопроизводство — отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами.

(ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.)  

 

Первоначально термин появился в устной речи (предположительно в XVII в.) и означал процесс решения (производства) дела: «дело производить» — решать вопрос. В ходе решения возникала необходимость закрепления результата, например, достигнутой договоренности. Для этого издревле и создавали документы, так как устное слово кратковременно, может быть забыто, искажено при передаче или не так понято. Уже в XVI в. употребляется слово дело как собрание документов, относящихся к какому-либо делу, вопросу*. Впервые в этом понятии слово «дело» зафиксировано в документах в 1584 г.

* См.: Словарь русского языка (XI-XVII вв.), вып. 4. - М.: Институт русского языка АН СССР, 1977, с.207. 

 

Современное делопроизводство включает:

§  обеспечение своевременного и правильного создания документов (документирование);

§  организацию работы с документами (получение, передача, обработка, учет, регистрация, контроль, хранение, систематизация, подготовка документов для сдачи в архив, уничтожение).

Параллельно с термином «делопроизводство» в последние десятилетия используется термин документационное обеспечение управления (ДОУ). Его появление связано с внедрением в управление компьютерных систем и их организационным, программным и информационным обеспечением для приближения к терминологии, употребляемой в компьютерных программах и литературе. В настоящее время термины «делопроизводство» и «документационное обеспечение управления» являются синонимами и применяются для обозначения одной и той же деятельности. И тот, и другой термин можно встретить, например, в названиях документов, регламентирующих организацию документационных процессов: «Государственная система документационного обеспечения управления» и «Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации».

 

История отечественного делопроизводства.

 

История отечественного делопроизводства складывается из двух периодов:

• дореволюционное делопроизводство (XVI — начало XX в.);
• советское делопроизводство (октябрь 1917-1980 г.).

Дореволюционное делопроизводство включает три этапа, получившие свои названия по центральным органам управления соответствующего исторического периода:

• первый этап — приказное делопроизводство (ХVI-ХVII вв.);
• второй этап — коллежское делопроизводство (XVIII в.);
• третий этап — министерское делопроизводство (XIX- начало XX в.).

Советское делопроизводство можно разделить на три этапа:

• первый этап — формирование (складывание) советского делопроизводства (октябрь 1917-1940 г.)
• второй этап — становление  советского делопроизводства (1950-1960 гг.);
• третий этап —  развитие советского делопроизводства (1970-1980 гг.).

Однако до образования русского централизованного государства существовало Древнерусское государство — это был длительный период феодальной раздробленности. Это время характеризуется зарождением и развитием документирования различных сторон жизнедеятельности властных структур, населения. Поэтому, изучая делопроизводство как систему, нельзя оставить без внимания период, предшествовавший ее созданию.

ДОКУМЕНТИРОВАНИЕ В IX—XV вв.

 

К моменту создания Древнерусского государства на его территории существовала письменность. Например, болгарин Храбр в начале X в. пишет, что задолго до кириллицы славяне пользовались «чертами и резами»¹. Дошедшие до нас из глубины веков письменные источники (летописи, путевые записки иностранцев) свидетельствуют о наличии документирования ряда функций управления.

От нашего главного свидетеля  первоначальной истории Руси — “Повести временных лет” — мы узнаем, что  однажды славянские князья Ростислав, Святополк и Коцел отправили  к византийскому царю Михаилу  послов с такими словами:

“Земля наша крещена, но нет у нас учителя, который бы наставил и поучил нас, и объяснил святые книги. Ведь не знаем мы ни греческого языка, ни латинского; одни учат нас так, а другие иначе, от этого не знаем мы ни начертания букв, ни их значения. И пошлите нам учителей, которые бы могли нам рассказать о книжных словах и о смысле их”.     

 Тогда вызвал к  себе царь Михаил двух ученых  братьев —Кирилла и Мефодия и “уговорил их царь, и послал их в славянскую землю к Ростиславу, Святополку и Коцелу. Когда же братья эти пришли, начали они составлять славянскую азбуку и перевели Апостол и Евангелие”. 
      Совершилось это в 863 году. Отсюда и ведет свое начало славянская письменность.   
      Однако нашлись такие люди, которые стали хулить славянские книги и говорили, что “ни одному народу не следует иметь свою азбуку, кроме евреев, греков и латинян, как в надписи Пилата, который на кресте Господнем написал только на этих языках”.      

 Чтобы защитить  славянские письмена, братья Кирилл и Мефодий отправились в Рим. Римский епископ осудил тех, кто ропщет на славянские книги, сказав так: “Да исполнится слово Писания: “Пусть восхвалят Бога все народы!” То есть, пусть каждый народ молится Богу на своем родном языке”. Так он утвердил Богослужение на славянском языке. 

 

В Древнерусском государстве начинает складываться дипломатическая документация. В летописи, повествующей об отношениях Киевского государства и Византии, сообщается о содержании договоров, заключенных между ними. Важным фактом является отмеченная в «Повести временных лет» необходимость замены устных договоров («просто словесем») письменными («писанием и клятвою твердою»). Дипломатические отношения фиксируются в грамотах.  Грамота удостоверяла личность посла, его полномочия для подписания договора.

Возникает и развивается правовая документация. В XI в. были созданы выдающиеся письменные памятники русского права: Русская правда, Правда Ярослава, Правда Ярославичей. К началу XII в.  они были объединены в Краткую правду. Распространенным документом в Древнерусском государстве был договор или, как его называет Русская правда, — «ряд».

Права на владения частной собственностью закреплялись в жалованных, вкладных грамотах. В грамотах фиксировались  также привилегии купцов, доходы церкви, различные соглашения, завещания.

Письменные документы, найденные при раскопках в Великом Новгороде, использовались для документирования частной жизни (частные письма новгородцев на бересте).

В период феодальной раздробленности (ХШ-ХV вв.) развитие феодальных отношений фиксировались в частноправовых актах (вкладные, купчие грамоты на землю и иное имущество, кабалы закладные, заемные, служилые, на заем денег, движимого и  недвижимого имущества, полные грамоты на продажу в рабство, отпускные грамоты при отпуске на свободу и др.). Отношения между княжествами закреплялись в договорах великих и удельных князей. Создаются письменные памятники права: судные грамоты.  Властные указания подчиненным верховная власть фиксировала в указных грамотах. Судебная деятельность сопровождалась составлением: судных списков, правовых грамот, бессудных грамот, мировых.

Работа с документами осуществлялась специальными должностными лицами, имевшими небольшой штат помощников. В  XIV в.  людей, профессионально занимающихся работой с  документами, стали  называть «дьяк».

Документы писали на дорогостоящем материале — пергаменте.  Он изготовлялся из козлиной или телячьей кожи, а лучшие сорта доставляли из ганзейских городов и Греции. В целях экономии утративший ценность и значение текст счищали, а лист пергамента использовали заново.

Это период накопления опыта в области составления документов, когда формировались формуляры документов, устанавливались приемы их удостоверения (подписи, скрепы, печати), возникали стадии написания документа (черновик и беловик). Однако говорить о делопроизводстве как о системе определенных правил в период существования Древнерусского государства и во время феодальной раздробленности нельзя. Это период накопления традиций и обычаев в работе с документами.

  ПРИКАЗНОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО (XVI —XVII вв.)

Образование Русского государства в конце XV в. потребовало создания специальных органов для реализации властных полномочий.  Во главе государства стоял царь. Высшим органом управления в ХVI-ХVII вв. стала Боярская дума — собрание представителей старинных боярских фамилий и позднее в XVII в. выслужившихся приказных чинов — дьяков. Местные органы в лице воевод, городовых приказчиков, губных и земских старост, целовальников осуществляли свою деятельность в избах (губной, приказной, земской)

Во главе приказной избы стоял  воевода, ему подчинялись дьяки  и подьячие, которые вели делопроизводство.

Наиболее четкая система делопроизводства в XVI-XVII вв. сложилась в центральных учреждениях — приказах, поэтому делопроизводство этого периода называют приказным.

Приказы как государственные учреждения возникли из личных поручений Великого князя своим доверенным лицам  — боярам и дьякам. Постепенно не регулярные поручения («приказы») получили постоянный характер. Приказная система в своем развитии прошла четыре стадии:

• приказа (в буквальном смысле слова) как разового поручения;
• приказа как постоянного поручения;
• приказа избы как специального помещения, в котором осуществлялась управленческая деятельность;
• приказа как государственного органа с определенным кругом управленческих задач, самостоятельными структурными  подразделениями и специальным штатом «служилых людей», определенной системой делопроизводства.

Во главе приказов стояли судьи из думных чинов, а при них дьяки (их могло быть несколько). В подчинении у дьяков находились подьячие, подразделявшиеся на «старых» (старших), «средней руки» (средних) и «молодших» (младших). Структурными подразделениями приказов были столы или повытья. Принцип принятия решений в приказах — коллегиальный или единоначальный — до сих пор вызывает споры в научной среде, которые начались еще в XIX в.

Ответственность за всю работу с  документами, т.е. за делопроизводство, возлагалась на дьяка. Старшие подьячие заведовали структурными частями приказов, готовили проекты документов (черновики), средние подьячие делали выписки и наводили справки по рассматриваемому вопросу, хранили дела в сундуках и ларях, опечатывали их, младшие — переписывали документ набело.

Документирование управленческой деятельности государственных учреждений XVI-XVII вв. осуществлялось в конкретных видах и разновидностях документов.

От верховной власти в лице царя и Боярской думы подчиненным направлялись грамоты, указы и приговоры Боярской думы. Между собой приказы сообщались «памятями», а также направляли их подчиненным. Из местных учреждений в приказы посылали «отписки».