История развития казначейства

С момента демократических  преобразований началось создание нового бюджетного законодательства, в котором, в частности, нашло отражение  разграничение полномочий федеральных  органов и субъектов Федерации  по формированию, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов.

Региональные и местные  финансовые органы практически устранились  от обязательного контроля за целевым использованием средств федерального бюджета. Распоряжения органов федеральной исполнительной власти стали необязательны к исполнению органами исполнительной власти субъектов Федерации. По этой причине ослаб контроль за движением федеральных бюджетных средств. Суммы бюджетного финансирования поступали на счета главных распорядителей, то есть министерств и ведомств, и перераспределялись далее с помощью коммерческих банков. Банковская система многоступенчата, что замедляло скорость прохождения средств. В известной степени Минфин, как главный распорядитель бюджетных ассигнований, был лишен возможности контролировать прохождение и целевое использование этих средств. [9,с 20]

Что касается исполнения доходной части федерального бюджета, то выход  налоговых органов из подчинения Минфину РФ привел к ведомственному разрыву в передаче информации, необходимой  для оперативного управления процессом  исполнения федерального бюджета. По каналам  Государственной налоговой службы стали проходить главным образом  сведения о начисленных суммах налоговых  платежей, в то же время Минфин России лишился возможности своевременно получать от своих территориальных  органов достоверную информацию о фактически перечисляемых в  доход федерального бюджета суммах, что приводило к задержке реального  финансирования.

Таким образом, в условиях перехода к рыночной экономике и  дефицита бюджетных средств использование  банковской схемы исполнения бюджета  привело к следующим негативным последствиям:

1. наблюдалась низкая оперативность в зачислении доходов, а отсутствие единой методики распределения регулирующих налогов лишало процесс управления бюджетными ресурсами оперативности;

2. отсутствовала оперативная информация о полученных доходах и проведенных расходах. Как следствие, было затруднено точное определение минимальных потребностей в заемных средствах;

3. в ходе исполнения бюджета финансировались лишь два показателя: объемы бюджетных назначений и суммы фактического платежа, что исключало возможность разумного маневра средствами федерального бюджета;

4. усложнился контроль за целевым использованием бюджетных средств распорядителями кредитов, существовала возможность нецелевого использования и злоупотреблений;

5. "пробег" бюджетных средств до конечных получателей был очень долгим, следствием этого являлся срыв сроков выплаты заработной платы и социально значимых выплат, что, в свою очередь, приводило к росту социальной напряженности;

6. сложился высокий уровень средних остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков. [9,с 27]

С распадом СССР и появлением коммерческих банков, для которых  исполнение бюджета не носило приоритетного  характера, Министерство финансов потеряло контроль за бюджетными средствами , что характеризовалось задержками в перечислении налогов в бюджет, а также несвоевременным финансированием бюджетных расходов или нецелевым использованием средств бюджета. Все это обусловили переход к казначейской системе исполнения бюджетов, в первую очередь федерального бюджета. В РФ Федеральное казначейство было образовано в соответствии с Указом Президента РФ "О Федеральном казначействе" от 08.12.1992 г № 1556 в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств была создана единая централизованная система органов Федерального казначейства с подчинением ее Министру финансов РФ. Основной целью создания казначейской системы исполнения федерального бюджета является обеспечение устойчивости финансовой системы. [12,с 14]

Таблица 1 - Характеристика систем исполнения бюджета [12]

Для совершенствования бюджетного процесса в РФ был осуществлен  переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета Это связано с тем, что при банковской системе для государства был затруднен контроль за правильностью и эффективностью использования бюджетных средств. При казначейской системе уменьшается количество звеньев, участвующих в работе с бюджетными средствами, что позволяет усилить контроль за их целевым использованием..

Для того, чтобы определить преимущества казначейской системы исполнения бюджета перед банковской, рассмотрим более детально обе модели. При банковской системе исполнения федерального бюджета по доходам основными участниками этого процесса были: налогоплательщики, банки, налоговые органы, Центральный банк и Минфин. Средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых органов, открытые в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней все банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация в эти же сроки поступала в Минфин. [12, с 13]

Функции налоговых органов  в исполнении бюджета по доходам  состояли в распределении регулирующих налогов, возврате излишне уплаченных сумм и учете поступлений доходов  в бюджет. Госналогслужба два раза в месяц осуществляла сбор информации о поступивших налогах и иных сборах на территории РФ, обобщала ее и  представляла в Министерство финансов. Действовавшая система учета  доходов не позволяла своевременно получать информацию об объемах поступающих  доходов, что отрицательно сказывалось  на точности краткосрочных прогнозов  о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам, предусмотренным  в бюджете, а следовательно, и на своевременности финансирования. Кроме того, не была обеспечена идентичность данных отчетности Госналогслужбы и Центрального банка вследствие неполноты учета доходов органами налоговой службы и отсутствия сверки. [15, с 87]

Исполнение федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета  отраслевых министерств и ведомств . При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования: первая - выделение объемов бюджетных назначений и вторая - осуществление кассовых расходов бюджетополучателями.

Доведение бюджетных средств  до бюджетополучателей осуществлялось в основном через коммерческие банки, что давало возможность последним "прокручивать" эти средства, участвовать  на рынке государственных ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы  за счет этих средств.

Напомню, что банковская система исполнения бюджетов действовала  в России с 1925 года. Эта система  посредством государственного банка  обеспечивала кассовое исполнение бюджетов, включая сбор и учет доходов бюджетов, межбюджетное перераспределение доходов, открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета  и отчетности по всем операциям с  бюджетными средствами. [12, с 16]

Применение казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и расходный - на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования. Следует отметить, что современное законодательство не дает четкого определения понятия "казначейская система исполнения бюджета". В научной литературе наиболее удачно определение А.И. Романенкова: "при казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств" [15, с 108]

При казначейской системе  процесс исполнения бюджета гораздо  более детализирован. Он позволяет  четко контролировать следующие  показатели:

1.   объемы бюджетных назначений;

2. гарантированные лимиты финансирования (исходя из степени реальной обеспеченности расходов источниками финансирования, в пределах которых бюджетная единица приобретает право принимать на себя финансовые обязательства);

3. объемы фактически заключенных соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым обязательствам), объемы произведенных авансовых платежей по заключенным договорам, суммы счетов, предъявляемых к оплате, объемы других необходимых выплат;

4. сумму средств, причитающихся к выплате после проверки обоснованности предъявленных счетов - фактур, подтверждения оприходования товарно-материальных ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других видов денежного содержания;

5. сумму фактического перечисления средств со счета.

Наличие в Министерстве финансов сведений о состоянии и движении бюджетных средств по всему спектру  показателей предоставляет ему  и главным распорядителям средств  широкие возможности для оперативного управления бюджетными ресурсами. С  переходом к казначейской системе  исполнения бюджетов не изменяется установленный  порядок распределения полномочий в области бюджета между федеральной  властью и властью на уровне субъектов  Федерации.

За Федеральным казначейством  закрепляется кассовое исполнение федерального бюджета. Права главных распорядителей средств бюджета, вертикальная подчиненность  бюджетополучателей, экономический  и организационный контроль - эта  область вне деятельности органов казначейства. [12, с 15]

Таким образом, недавно исполнилось 20 со дня воссоздания в России казначейства. Существенная заслуга казначейской система исполнения федерального бюджета в том ,что она позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств в части гарантии  целенаправленности, актуальности и целесообразности их расходования; ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения движения средств от распорядителя до конечных получателей.

2. ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗНАЧЕЙСТВО РФ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1 СТРУКТУРА ,ЗАДАЧИ И ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА РФ

Организации казначейской системы  исполнения бюджета различного уровня в Российской Федерации строится на принципах , которые вытекают из характера и состояния бюджетной системы.

Принцип научности - основа создания динамичной финансовой структуры. Он означает, что организация системы казначейства строится на достижениях науки, изучении и обобщении мирового опыта, учете тенденций и направлений изменяющейся внешней среды рыночной экономики.

Принцип централизации и  децентрализации означает создание казначейской системы на  трех уровнях  : Казначейства России, казначейских органов субъектов РФ и казначейств муниципальных образований как единой структуры бюджетно - финансовой системы. Принцип выражает учет специфики построения каждого уровня казначейской системы, расширение границ самостоятельности региональных и местных органов системы.

Принцип разграничения и  совмещения функций по уровням системы  предполагает взаимодействие органов  казначейства на различных уровнях. На федеральном уровне определяются установочные параметры формирования и исполнения бюджета, находящиеся  в компетенции федеральных законодательных  и исполнительных органов власти. При этом функции территориальных  органов казначейства по федеральному бюджету вытекают из их разграничения  между центром и субъектами  РФ, а по региональному и местному бюджетам - из действующего законодательства местных органов власти. [10, с 104]

Принцип единства правовой и нормативной базы вытекает из самой  природы устройства казначейской системы , способной к взаимодействию по выполнению возложенных задач . Он подразумевает для всех органов общую правовую основу , единые стандарты учета , отчетности , типовые договоры с интегрируемыми организациями и другие элементы, обеспечивающие единообразную работу.

Принцип единства требований к информации - один из важнейших  в современных условиях реформирования финансовых отношений. Эффективность  деятельности любого органа казначейской системы определяется способностью прогнозировать , формулировать экономическую ситуацию исполнения бюджетов и использования средств. Принимать в пределах своей компетенции собственные решения возможно только на основе единого информационного обеспечения , циркуляции необходимой информации между органами , подразделениями и отдельными специалистами казначейских органов. [10, с 115]

 Эти принципы характеризуют разные стороны организации работы органов казначейской системы . Одновременность и комплексность их использования - основное условие развития организационного устройства и повышения эффективности управления и оптимизации финансовых потоков в системе казначейства.

Основная стратегия построения системы казначейства - создание Казначейства России и обеспечение ему возможности наблюдения и контроля за расходами и доходами бюджета  через систему балансовых счетов , централизация выплат прочих средств с тем ,чтобы они проходили через казначейство .