Анализ расходов бюджетной системы РФ

__________________________________________________________________________

⁰ Федеральный закон N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации"

но и на местном уровне. При этом часть расходов бюджета развития, которую предписано осуществлять в текущем 
году, будет включаться в текущий бюджет. 
 
Текущие расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающих 
текущее функционирование органов государственной власти, местного 
самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций. В бюджете текущих расходов может быть предусмотрено выделение защищенных статей бюджета, расходы по которым производятся независимо от снижения объема поступления доходов бюджета. Несмотря на то что в Бюджетном кодексе РФ не предусмотрено их выделение, законы о бюджете субъектов РФ по – прежнему включают защищенные статьи бюджета. 
Обязательные расходы территорий - это те денежные средства, которые 
тратятся по утвержденным центральным правительством направлениям. Как правило, это такие расходы, сокращение финансирования которых ведет к исключительно неблагоприятным последствиям.

К таким расходам относятся выделение средств для социального обслуживания граждан в целях гарантированного обеспечения населению стандартного набора общественно значимых услуг (жилище, здравоохранение, транспорт и т.д.), а также расходы, осуществляемые по федеральным программам.  
 
Также в региональных бюджетах наряду с обязательными расходами 
выделяются и дискреционные расходы - это денежные средства, которые 
тратятся территориальными администрациями в соответствии с утвержденными направлениями территориальной бюджетной политики,

______________________________________________________________

⁰ Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (утв. приказом Минфина РФ от 8 декабря 2006 г. N 168н)

то есть по своему усмотрению. Сюда относятся расходы большинства территориальных ведомств. К наиболее типичным расходам, осуществляемым на региональных уровнях, можно отнести: 

   управление в целом (содержание собственных органов управления); 

    охрана правопорядка и безопасности; 

образование (высшее и (или) среднее, начальное, в том числе детские 
сады); 

жилищное - коммунальное хозяйство и развитие территорий (водоснабжении); 

система канализации - для  более крупных местных систем;

предоставление и строительство жилья, планировка городов); 

окружающая среда и  здравоохранение, а также социальные нужды; 

культура, спорт и досуг (содержание парков, мест отдыха и библиотек), 
проведение культурно - массовых мероприятий); 

снабжение и утилизация отходов; 

уборка улиц и поддержание  их технического состояния; 

пожарная охрана; 
 
межбюджетные расходы (для территориальных уровней второго после 
федерального уровня); 

обслуживание задолженности и резервный фонд. 

Исполнение всех этих расходов должно быть построено с учетом местных 
требований, демографических, географических, социально - экономических и других особенностей территории. 
 
В расходах бюджетов значительный удельный вес занимают  расходы бюджетных учреждений, включающие: 

оплату труда; 
 
перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; 
 
трансферты населению; 
 
командировочные и другие компенсационные выплаты работникам, 
предусмотренные законодательством; 
оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или 
муниципальным контрактам; 
 
оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов. 
 
Порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного введения Российской Федерации и субъектов РФ определяется Правительством РФ. Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной системы расходов производится по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ, и утверждаются соответствующими законами о бюджетах 
либо по согласованию органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта РФ.  
 
Перечислим функциональные виды расходов, совместно финансируемых из бюджетов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований: 

государственная поддержка  отраслей промышленности (за исключением 
атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского 
хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного 
хозяйства, метрополитенов; 
 
обеспечение правоохранительной деятельности; 
обеспечение противопожарной безопасности; 

научно – исследовательские, опытно – конструкторские и проектно – 
изыскательские работы, обеспечивающие научно – технический прогресс; 

обеспечение социальной защиты населения. 
 
Из средств бюджетов субъектов РФ финансируются следующие функциональные виды расходов субъектов РФ: 

функционирование органов  законодательной, представительной и 
исполнительной власти; 
 
обслуживание и погашение государственного долга; 
 
проведение выборов и референдумов; 
 
обеспечение реализации региональных целевых программ; 
 
формирование государственной собственности; 
 
осуществление международных и внешнеэкономических связей; 
 
содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти; 

обеспечение деятельности средств  массовой информации; 
 
оказание финансовой помощи местным бюджетам; 
 
прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов 
Российской Федерации. 
 
Рассмотрим основные принципы формирования расходов субъектов РФ на 
примере бюджета Московской области, которые подразделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития. В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, затраты на капитальные вложения и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством. В бюджет текущих расходов включаются расходы, не вошедшие в бюджет развития. Расходы проекта бюджета Московской области определяются по единой методике счета для бюджетов всех уровней исходя из: 
 
прогноза показателей по сети, штатам и контингентам учреждений бюджетной сферы на начало планируемого периода и прогноза их изменений; 
 
действующих цен на товары, работы, услуги, материального производства и потребительского рынка, а также прогнозируемых индексов и их изменения. 
 
Рассчитанные по единой методике расходы принимаются для включения в 
проекты областного и муниципального бюджетов. 
Администрация Московской области вносит в Московскую областную Думу 
перечень расходов на объекты и мероприятия, финансирование которых 
должно быть произведено из областного бюджета, но не обеспеченно 
соответствующими источниками доходов. 
Расходы областного бюджета в проекте закона об областном бюджете 
представляются: 

в разрезе отделов и подразделов  в соответствии с функциональной 
классификацией расходов бюджетов РФ, по которым прогнозируемая сумма составляет не менее 100 млн. руб., по каждому разделу и подразделу показывается отдельно сумма защищенных и сумма незащищенных статей; 
 
в разрезе министерств и ведомств в соответствии с ведомственной 
классификацией Московской области по каждому министерству и ведомству показывается отдельно сумма защищенных и сумма незащищенных статей. 
 
Субъектам РФ предписывается включать в систему своих бюджетных расходов средства, предназначенные для передачи в муниципальные бюджеты. Речь идет о финансовой помощи муниципальным бюджетам, финансовом обеспечении делегируемых муниципалитетам государственных полномочий, режима компенсаций дополнительных расходов или уменьшенных доходов, если это произошло вследствие решений, принятых органами власти регионального уровня. Финансовая помощь из бюджета субъекта РФ местному бюджету, которая может предоставляться в следующих формах: 

на выравнивание уровня минимальной  бюджетной обеспеченности 
муниципальных образований с целью финансирования минимальных 
государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование 
которых возложена на органы местного самоуправления; 
 
субвенции на финансирование отдельных целевых расходов; 
другие формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта РФ. 
 
В том числе, местному бюджету могут быть представлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета. 
 
Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально – экономического развития определяются законом субъекта РФ. 
Порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых 
расходов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ определяются законом субъекта РФ. Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ определяются органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с бюджетным кодексом и законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год. 
 
Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ вправе 
произвести ревизию местного бюджета, получившего финансовую помощь из бюджета субъекта РФ. Ревизию бюджета муниципального образования может производить орган финансового контроля исполнительной власти или контрольный орган субъекта РФ. Заключение контрольного органа 
заслушивается при рассмотрении законодательным или представительным органом субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ. Если местному бюджету предоставляется финансовая помощь в объеме, превышающем 30 % расходов местного бюджета, финансовый орган субъекта РФ может поставить в качестве условия предоставления финансовой помощи исполнение местного бюджета органом, исполняющим бюджет субъекта РФ. Органы государственной 
власти субъектов РФ осуществляют контроль за расходованием средств, 
поступивших в местные бюджеты из бюджетов РФ.  
Часть расходов территориальных бюджетов может направляться на так 
называемые внутренние услуги, т. е. услуги, которые непосредственно не 
получаются гражданами, но необходимы для поддержания инфраструктуры территории. Это такие расходы как на содержание телефонных и компьютерных систем, парка общественного транспорта и др. 
Рассмотрим динамику состава и структуры расходов бюджета субъекта РФ за период 2005-2010 годы ( Таблица 1): 
 
Таблица 1 
 
Наименование расходов 1992 1993 1994 1995 
 
млрд. р. в % млрд. р. в % млрд. р. в % млрд. р. в % 
 
Расходы всего 2253, 4 38, 4 26879, 5 50, 0 106591,4 49,4 246961,9 50,8 
В % от ВВП 12,5 
 
16,6 
 
16,9 
 
16,03 
 
Народное хозяйство 963,5 46,8 11846,9 73,4 444458,1 71,3 101567,8 74,6 
 
Социально - культурные мероприятия 971 70,3 11741,8 82,1 44410,8 81,0 
109507,6 84,8 

В том числе: 
Образование и профессиональная подготовка  449,8 66,2 5599,3 80,5 21707,5 79,0 48271,8 84,2 

Здравоохранение и физкультура 415,0 88,7 4825,2 89,5 17320,3 87,9 
37134,4 90,6 
 
Культура, искусство и средства массовой информации 56,8 48,9 705,8 67,5 
2931,6 67,4 6997,6 71,0 
 
Социальное обеспечение 50,0 76,8 594,8 66,8 2356,6 4,9 17103,8 81,5 
 
Наука 3,4 3,2 48,6 5,1 149,7 4,7 279,1 5,1 
 
Внешнеэкономическая деятельность 0,2 0,0 60,4 2,2 234,6 2,0 - - 
 
Содержание органов власти, управления и правоохранительных органов 68,7 
19,6 929,5 22,7 3897,5 21,0 14444,7 36,9 
 
Другие расходы 245,8 36,6 2252,3 14,5 13440,7 21,8 17181,0 45,3 
 
В том числе  
Чернобыль 0,5 0,6 6,8 2,2 19,0 1,9 - - 
 
 
 
Анализ таблицы показывает, что в 1996 - 1998 гг. совокупные расходы 
бюджетов регионов увеличились до половины расходов консолидированного бюджета России или до 16,9 % ВВП, т. е. сравнялись с уровнем расходов федерального бюджета. На региональные бюджеты ложиться основной объем финансирования народного хозяйства - более 70 % расходов консолидированного бюджета против 46, 8 % в 1992 году, что включает в себя дотации предприятиям, инвестиции, компенсации жилищно - коммунальному хозяйству, затраты на городскую и сельскую инфраструктуру. 
Необходимо отметить, что существуют определенные тенденции, характерные для состояния расходов в последнее время: с переходом к рыночным отношениям и связанными с ними либерализацией цен, приватизацией, структурной перестройкой экономики произошло резкое возрастание расходов федерального бюджета, увеличение его дефицита, рост внутреннего и внешнего государственного долга. Таким образом, возникла необходимость разгрузить федеральный бюджет, освободить его от расходов, которые традиционно осуществлялись из этого бюджета, но по своему содержанию и целесообразности направления средств должны были производиться из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В результате из федеральных расходов были выведены ценовые дотации на потребительские 
товары и денежные пособия социально незащищенным группам населения, программы помощи пенсионерам, различные пособия для семей, дотации на детей. Когда объем дотаций 
составил 7 % всех федеральных расходов и 4,2 % ВВП (сюда были включены также дотации на продукты, жилье, отопление, уголь, транспорт), федеральный бюджет не смог справиться с такой нагрузкой и начал освобождаться от части расходов по признаку территориальной 
принадлежности. 
 
Также на региональный уровень была возложена ответственность за 
осуществление крупных инвестиционных проектов в области транспорта и 
инфраструктуры, строительства аэропортов, создания межрегиональной 
транспортной сети и др. Через региональные бюджеты проходит более 
половины государственных бюджетных инвестиций. Так, в 1993 году регионы профинансировали 4,3 трлн. р. инвестиций из собственных средств и 0, 455 трлн. р. по федеральным программам  
На региональный уровень стали передаваться капитальные вложения не только местного значения, например строительство школ, больниц, но и проекты общегосударственного значения, такие как аэропорты, автомобильные дороги, коммунальные службы и жилье для военнослужащих. Доля капиталовложений за данный период в общей 
величине региональных расходов достигла 17,2 %, причем 15, 6 % из них за счет собственных и 1,6 % - за счет федеральных средств. 
 
Региональные бюджеты также несут основную тяжесть расходов на социально 
- культурные мероприятия, которые составили в структуре расходов 2005-2010 гг. около 85 %. Однако следует отметить, что приоритетное финансирование социальных программ осуществлялось только тогда, когда были разработаны и впервые начали осуществляться через территориальные бюджеты целевые социальные программы (адресная помощь малоимущим, предприятиям, применяющим труд инвалидов, и т.д.). В последующие годы их приоритетность сошла на нет.  
Сокращение социальных целевых программ стало одним из основных способов уменьшения расходов на социальные нужды. Такая тенденция обеспечения социальных расходов финансовыми ресурсами объясняется не просто нехваткой средств в бюджете, основная причина этого – слабая законодательная база, обеспечивающая социальные права населения.  
 
 
За счет региональных бюджетов финансируются военкоматы, мероприятия по набору военнослужащих, гражданская оборона, судебные органы, 
метрополитен, профессиональные училища и часть техникумов, некоторые 
вузы, театры и др. Однако, в российском законодательстве отсутствует 
четкое распределение бюджетных полномочий между разными уровнями власти, и начавшийся процесс передачи части функций федерального 
бюджета нижестоящим уровням власти принял бессистемный характер, тем более, что он не сопровождался адекватным наделением бюджетными 
ресурсами и правами по формированию бюджетов.  
 
Так, региональным бюджетам были переданы обязательства по дотированию потребительских цен на важнейшие продукты питания, выплаты денежных дотаций на содержание семей и другие виды материальной помощи населению, которые прежде финансировались из центра путем трансфертов нижестоящим бюджетам. Со 2 квартала региональным бюджетам были переданы обязательства по финансированию капитальных вложений без проведения разграничения полномочий между регионами и федеральными органами. Расходы региональных властей продолжали быстро возрастать в связи с переброской в их бюджеты различных федеральных программ, включающих расходы в том числе и на поддержку фермерских хозяйств, на дотации на продукцию животноводства, на капитальные вложения в агропромышленный комплекс, на содержание объектов социальной инфраструктуры села и т.д. В итоге доля региональных бюджетов в совокупных государственных расходах увеличилась с 38,4 % в 2005 году до 50 % в 2005 - 2010 годах или с 12,5 % ВВП до 23,0 %. 
 
Теперь рассмотрим состав и структуру расходов бюджетов субъектов РФ в 
2005-2010 гг. более подробно. Данные по расходам бюджетов субъектов 
Федерации за данный период представлены в Приложении "Динамика состава и структуры расходов бюджета субъекта РФ".  
Анализ приведенных данных позволяет выявить постоянный рост расходов 
бюджетов субъектов РФ с 351,8 трлн. р. до 997,5 млрд. р. 
(после деноминации). Также существенно возросли расходы на 
государственное управление, сельское хозяйство и рыболовство, жилищно - коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и физическую 
культуру, социальную политику, что в большей мере связанно с передачей 
полномочий на финансирование данных отраслей из федерального бюджета на региональный уровень. Однако, удельный вес данных расходов в общем объеме расходов региональных бюджетах, свидетельствует о том, что реальный уровень финансирования не увеличился, наоборот по многим параметрам происходит достаточно сильное снижение удельного веса затрат, говорящий о снижении финансирования. Несмотря на это, следует отметить, что региональные бюджеты являются наиболее весомым источником финансирования расходов на сельское хозяйство и рыболовство (48 % всех 
расходов консолидированного бюджета РФ), на транспорт, дорожное 
хозяйство и информатику - 43 % расходов. Велика роль региональных 
бюджетов также в финансировании промышленности, энергетики и 
строительства - более 35 % расходов консолидированного бюджета России, жилищно - коммунального хозяйства - 30 %, здравоохранения -    33 %, культуры и искусства - 34 %. В расходах на социально - культурные нужды наиболее высокими темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ, финансируемых из региональных бюджетов, по проблемам градостроительства, комплексного развития административно - территориальных единиц автоматизированных систем управления хозяйством и т.д.