Роль и значение целевых бюджетных программ и национальных проектов как основы бюджетного планирования расходов в современных условиях

Перечень нормативно-правовых актов, необходимых для внедрения долгосрочных целевых программ в регионах РФ/муниципальных  образованиях:

1. Положение о порядке принятия решений о разработке, формировании и реализации долгосрочных целевых программ.

2. Положение о порядке проведения  и критериях оценки эффективности  реализации долгосрочных целевых  программ и использования результатов  оценки /15, с. 4/.

Ведомственная целевая программа – комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления мероприятий, реализуемых главным распорядителем бюджетных средств и обеспечивающих решение отраслевых задач в поле его ответственности в сфере социально-экономического развития.

Данный инструмент программно-целевого управления применяется главным распорядителем бюджетных средств для достижения целей и задач развития конкретной отрасли. Мероприятия ведомственной целевой программы не должны совпадать с мероприятиями долгосрочных целевых программ. 
Регулирование применения ведомственных целевых программ положениями статьи 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации носит достаточно общий характер. В соответствии со статьей 179.3, в федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляется в установленном соответствующим органом власти порядке /1/.

Главный распорядитель средств  в соответствии с установленным  порядком:

- разрабатывает проекты ведомственных целевых программ;

- обеспечивает реализацию ведомственных целевых программ ведомства и их финансирование;

- формирует и представляет отчетность о реализации ведомственных целевых программ.

Как и в отношении долгосрочных целевых программ, целесообразно  установить порядок проведения оценки эффективности реализации ведомственных  целевых программ, однако в данном случае оценка должна служить повышению  качества управления, а не перераспределению  бюджетных ресурсов.

Ведомственная целевая программа, как инструмент, привязанный к среднесрочному циклу  бюджетного планирования, разрабатывается  на срок не более трех лет. Дробление  ведомственной целевой программы  на подпрограммы представляется нецелесообразным /8/.

Применение  ведомственных целевых программ в бюджетном процессе обусловлено  необходимостью повышения ответственности  субъектов бюджетного планирования за достижение конкретных, количественно  определенных результатов. 

Нормативно  правовые акты, необходимые для внедрения  ведомственных целевых программ.

1. Положение о порядке разработки, формировании и реализации ведомственных целевых программ.

2. Положение о порядке проведения и критериях оценки эффективности реализации ведомственных целевых программ.

 

1.2. Государственные  программы и переход к программному  бюджету

 

В 2010 году началась работа по преобразованию федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90 % непрограммных расходов) в преимущественно программный вид. Направленность ФЦП на достижение конкретной цели делает их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов: требуется создать огромную иерархическую структуру из таких конкретных целей. Если вспомнить, что 55 ФЦП покрывают чуть больше 8 % расходов бюджета, то для 90-процентного покрытия потребуется разработать около 600 ФЦП. При этом ФЦП хорошо справляются со своей текущей функцией, так что изменение их формата вряд ли целесообразно /13/.

Для перевода бюджета в программный вид было решено разработать новый инструмент, названный государственной программой. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588. Некоторое представление об отличиях государственных программ от ФЦП можно получить, сравнив их определения (табл. 1).

 

Таблица 1 – Отличительные характеристики  государственных программ от ФЦП

Государственная программа

Федеральная целевая программа

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных  функций достижение приоритетов  и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности

Федеральные целевые  программы представляют собой увязанный  по задачам, ресурсам и срокам осуществления  комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и  других мероприятий, обеспечивающих эффективное  решение системных проблем в  области государственного, экономического, экологического, социального и культурного  развития Российской Федерации, а также  инновационное развитие экономики

 

Итак, в отличие от ФЦП государственная программа - это система не только мероприятий, но и инструментов государственной политики. Кроме того, в отличие от ФЦП, направленной на «эффективное решение системных проблем», госпрограмма ставит своей целью «достижение приоритетов и целей государственной политики». Конечная цель государственной программы более глобальна, что подразумевает больший временной период ее действия, больший масштаб мероприятий и используемых ресурсов. Сравнение обязательных элементов государственных программ и ФЦП (в соответствии с утвержденными порядками их разработки) представлено в таблице 2 /13/.

 

Таблица 2 - Сравнение обязательных элементов государственных программ и ФЦП

Государственная программа	Федеральная целевая программа
Паспорт государственной  программы	Паспорт целевой  программы
Характеристика  текущего состояния соответствующей  сферы социально-экономического развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических  и прочих рисков реализации государственной  программы	Характеристика  проблемы, на решение которой направлена целевая программа
Приоритеты  и цели государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития, описание основных целей  и задач государственной программы, прогноз развития соответствующей  сферы социально-экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной  программы	Основные цели и задачи целевой программы с  указанием сроков и этапов ее реализации, а также перечень целевых индикаторов  и показателей, отражающих ход ее выполнения
Перечень целевых  индикаторов и показателей государственной  программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации, а  также сведения о взаимосвязи  мероприятий и результатов их выполнения с обобщенными целевыми индикаторами государственной программы	-
Обоснование состава  и значений соответствующих целевых  индикаторов и показателей государственной  программы по этапам ее реализации и оценка влияния внешних факторов и условий на их достижение	-
Сроки реализации государственной программы в  целом, контрольные этапы и сроки  их реализации с указанием промежуточных  показателей	-
Прогноз конечных результатов государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени  реализации других общественно значимых интересов и  потребностей в соответствующей  сфере	-
Перечень основных мероприятий государственной программы  с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов	Мероприятия целевой  программы
Основные меры правового регулирования в соответствующей  сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной  программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия необходимых  нормативных правовых актов	-
Перечень и  краткое описание федеральных целевых  программ и подпрограмм	-

 

Продолжение таблицы 2

 

Государственная программа	Федеральная целевая программа
Информация  по ресурсному обеспечению за счет средств федерального бюджета государственной  программы (с расшифровкой по главным  распорядителям средств федерального бюджета, федеральным целевым программам, основным мероприятиям подпрограмм, а  также по годам реализации государственной  программы)	Обоснование ресурсного обеспечения целевой программы
Описание мер  государственного регулирования и  управления рисками с целью минимизации  их влияния на достижение целей государственной  программы	-
-	Механизм реализации целевой программы, включающий в  себя механизм управления целевой программой, распределение сфер ответственности  и механизм взаимодействия государственных  заказчиков целевой программы
Методика оценки эффективности государственной  программы	Оценка социально-экономической  и экологической эффективности  целевой программы

 

Как видно, принципиальным новшеством государственных  программ является включение в них мер правового регулирования (вплоть до перечня и графика вступления в силу необходимых нормативно-правовых актов) и мер государственного регулирования в сфере реализации программы. Также очевидно, что объем и степень проработки госпрограммы намного выше, чем у ФЦП. Сами существующие ФЦП будут включены в состав государственных программ и будут иметь такой же статус, как подпрограммы государственных программ.

Основная работа ответственных  исполнителей по разработке проектов большинства госпрограмм началась в конце 2010года, когда были выпущены методические указания по их  подготовке, и протекала непросто. К первоначально назначенному сроку (15 апреля 2011 года) были представлены не все программы, а среди представленных документов преобладали не законченные проекты программ, а лишь их концепции. Сроки подготовки программ были сдвинуты к концу 2011 года. К этому времени были закончены 40 программ из 41 (задерживалась разработка программы «Развитие пенсионной системы»), однако большинство из них все еще не вполне удовлетворяло предъявляемым требованиям и нуждалось в доработке. Наиболее распространенными были следующие недостатки разработанных проектов госпрограмм /13/:

• некорректное описание характеристики сферы реализации госпрограмм, основных проблем в рассматриваемой сфере, а также прогноза развития сферы реализации госпрограмм;
• неудачно подобранные показатели госпрограмм, не позволяющие оценить эффективность их реализации;
• нечеткость, размытость формулировок целей, задач, индикаторов и ожидаемых результатов государственных программ;
• избыточное количество задач госпрограмм и подпрограмм, а также целевых индикаторов;
• слабая взаимосвязь ведомственных целевых программ и основных мероприятий госпрограмм с показателями (индикаторами) госпрограммы;
• отсутствие международных сопоставлений ситуации в сфере реализации госпрограмм;
• отсутствие обоснования мер государственного регулирования (в том числе правового) в сферах реализации госпрограмм;
• отсутствие информации об участии субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц в реализации госпрограмм;
• отсутствие обоснований финансового обеспечения заявленных параметров финансирования госпрограмм;
• отсутствие информации о согласовании госпрограмм с соисполнителями.

Кроме трудностей с разработкой самих государственных программ переход к программному бюджету оказался затруднен и является чисто методологическим фактором: существующая в настоящий момент классификация расходов бюджетов не в полной мере приспособлена для учета государственных программ и подпрограмм.

Таким образом, работа над переводом  бюджета в программную форму оказалась намного более сложной, чем предполагалось. Доработка государственных программ и разработка новой классификации расходов бюджетов продолжаются в рамках срока окончательного перехода к программному бюджету, определенного 2014 годом. Тем не менее работа над проектами государственных программ показала, что задача перевода федерального бюджета в преимущественно программный вид вполне реальна. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета за 2011 и 2012 годы по государственным программам продемонстрировало, что они покрывают от 90 до 95 % расходов федерального бюджета.

Являясь жизненно необходимым инструментом, ФЦП тем не менее не могут быть названы совершенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Анализ практики реализации ФЦП обнаруживает некоторые характерные проблемы. Главная из них - ФЦП не до конца выполняют свою основную, по мнению автора, функцию - гарантирование поступления бюджетного финансирования в заданные сроки и в заданном объеме. ФЦП утверждаются постановлениями Правительства РФ.