Отчет по системе межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

В долгосрочном периоде источниками фондов останутся  общие налоги, целевые налоги и  платные услуги. Будет вводиться социальное страхование. Первичная медико-санитарная помощь будет обеспечиваться ФАПами и центрами первичной медико-санитарной помощи в сельской местности, и группами первичной медико-санитарной помощи в городах. Центры первичной медико-санитарной помощи будут контролировать ФАПы. Учреждения первичного здравоохранения будут финансироваться на душу населения и у них будут функции фондодержателей для зарегистрированного населения. Они будут заключать договоры с поставщиками вторичного здравоохранения. У больниц будет автономный статус и они будут заключать договоры с фондом здравоохранения и поставщиками третичного уровня здравоохранения. Структура управления больницами будет изменяться в соответствии с автономным статусом. Третичная медицинская помощь будет обеспечиваться областными больницами и республиканскими учреждениями. Республиканские учреждения будут заключать контракты с областными управлениями здравоохранения и получать основные средства из республиканского бюджета.

Внесение изменений в Бюджет

Также регулярно после утверждения  бюджета в Парламенте  в  течение  бюджетного года Правительством принимаются  постановления и/или распоряжения Правительства разного характера, по уточнению бюджета, связанные  с изменением отдельных показателей  доходов или расходов и предельного размера дефицита, а также производятся уточнения  во взаимные расчеты с бюджетами областей, городов  Бишкек и Ош. Уточнения оформляются в форме закона о внесении изменений и дополнений в закон о республиканском бюджете.

К примеру, только в течение 2004 года Правительством было принято 37 постановлений, повлиявших на увеличение расходной части бюджета. Расходы, связанные с созданием новых комплексов при ВУЗах, с увеличением размеров оплаты труда и с учетом дополнительного роста численности сотрудников бюджетных учреждений, выделением средств на проведение IV Иссык–Кульских спортивных игр, пролонгацией Соцфонду просроченных ссуд без начисления процентов и штрафов, и компенсацией Соцфонду страховых взносов из республиканского бюджета, с расширением Перечня высокогорных населенных пунктов при котором население будет получать различные льготы по пенсионному обеспечению, с созданием Республиканской детской инженерно-технической Академия «Алтын-Туйун» с установлением коэффициента 1,8 к заработной плате, с включением в пенсионное обеспечение военнослужащих системы противопожарной службы, с выделением 12,1 млн. сомов ОсОО «Ивар» из республиканского бюджета, с выделением средств на завершение каналов, поддержку шахты «Жыргалан»-11,0 млн. сомов (по итогам визита Акаева А.А.) и другие расходы, увеличивающие расходную часть республиканского бюджета. По результатам принятых постановлений сумма расходов, ранее утвержденная в Жогорку Кенеш⁶, была увеличена на 1 289,765, млн. сомов и составила 15 419, 537 млн. сомов и соответственно увеличила сумму дефицита⁷ бюджета, запланированного на 2004 год.

Также следует отметить, что принимаются  постановления Правительства, которые  регулируют отношения между бюджетом и бюджетными организациями по обеспечению  финансирования ранее невыполненных обязательств перед этими организациями. Так, Правительство «О мерах по обеспечению финансирования Комитета по доходам при Министерстве финансов» постановило Министерству финансов увеличить Комитету по доходам на 2004 год план по сбору налоговых и таможенных платежей на сумму 110, 486 млн.сомов и одновременно постановило эту сумму направить в 2004 году на дополнительные расходы Комитета по доходам, из них на заработную плату – 90,568 млн.сомов, на отчисления в Социальный фонд Кыргызской Республики – 19,918 млн.сомов, то есть только в 2004 году был профинансирован объем фонда оплаты труда работникам Комитета по доходам на основании ранее принятых указов Президента "Об условиях оплаты труда государственных служащих" от 1 августа 2000 года N 196, "О внесении изменений и дополнения в Указ Президента Кыргызской Республики "Об условиях оплаты труда государственных служащих" от 1 августа 2000 года" от 13 ноября 2002 года N 314.

Дважды  были внесены поправки в закон  «О республиканском бюджете на 2004 год» – от 7 октября 2004 года и от 15 февраля 2005  года, которые увеличили дефицит бюджета, расходную и доходную часть бюджета 2004 года. Закон «об основных принципах бюджетного права»⁸ устанавливает, что производимые в процессе исполнения бюджета расходы бюджета не могут превышать их предельные размеры, предусмотренные в бюджетах, утвержденных Жогорку Кенешем Кыргызской Республики, аильными, поселковыми и городскими кенешами. Изменения показателей утвержденного бюджета как в целом по доходам и расходам, так и по разделам, главам, подглавам доходов и основным группам, группам, подгруппам расходов могут быть приняты Жогорку Кенешем и аильными, поселковыми и городскими кенешами только при наличии конкретных, обоснованных источников покрытия дополнительных расходов и выпадающих доходов. Конституция⁹ Кыргызстана устанавливает, что поправки в проект закона о республиканском бюджете могут быть внесены только с согласия Правительства¹⁰. Изменения¹¹ в закон о республиканском бюджете, об изменении финансовых обязательств государства, проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет госбюджета, либо сокращение его доходной части могут быть внесены Жогорку Кенеш и приняты  только с согласия Правительства.

Наряду  с постановлениями принимаются Указы президента разного направления, так, к примеру, Указом Президента «О Таласском областном государственном комплексе "Манас Ордо" о придании ему статуса Кыргызского национального комплекса "Манас Ордо" было дано поручение Правительству решить финансовые и организационные вопросы, связанные с приданием вышеуказанному комплексу статуса национального.

Указом  Президента «О дополнительных мерах  по социальной поддержке студенческой молодежи  в целях усиления социальной поддержки студенческой молодежи постановило считать целесообразным установление для наиболее нуждающихся студентов 1000 дополнительных ежемесячных стипендий в размере минимальной заработной платы рабочих и служащих за счет областных, городских, районных и районных в городе бюджетов.

III.2 Оценка нормативной правовой базы

Оценка  текущих законов прямо или  косвенно влияющих на межбюджетные отношения  показала, что не только существует различные разрозненные бюджетные  законы и отраслевые законы, но и  что между ними имеются противоречия.

Противоречия  в Основных Законах

Так, согласно Закону «О местном самоуправлении и местной государственной администрации  местные кенеши¹²- представительные органы местного самоуправления избираются сроком на пять лет. В то же время согласно Конституции¹³ депутат местного кенеша избирается сроком на 4 года. Такое противоречие прямо отражается на работе исполнительно-распорядительных органах – айыл окмотах, городских управах и мэрии, так как закон «О муниципальной службе» определяет, что муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан в органах местного самоуправления на должностях, не являющихся выборными. Профессиональная деятельность осуществляется за счет средств местного бюджета.

Закон «Об основных принципах бюджетного права» определяет местный бюджет, как аил, поселок, город, однако на практике формируются местные бюджеты областей и районов, что будет подробно изложено в другом разделе настоящего отчета

Постановление Правительства КР от 15.04.2005 года за № 215 устанавливает норму по предоставлению права получения ТУ ФОМС средств из республиканского и местных бюджетов,  в то же время регулирующие межбюджетные отношения законы такого права не устанавливают.

Согласно  Налоговому кодексу сбор местных  налогов закреплен за налоговыми инспекциями, а законом «О финансово-экономических основах» установлено, что сбор местных налогов и сборов осуществляется органами Налоговой службы и уполномоченными ими налоговыми инспекторами органов местного самоуправления, а сбор местных неналоговых поступлений осуществляется уполномоченными сотрудниками органов местного самоуправления. На практике такое противоречие не только не позволяет качественно администрировать, но «помогает» недобросовестно осуществлять сбор этих налогов, так как размывается ответственность между этими органами.

В то же время, следует отметить, что основной закон  страны - Конституция КР¹⁴ устанавливает формирование доходов республиканского бюджета, и предусматривает только полномочия¹⁵ местных кенешей в утверждении местного бюджета. Отсутствие такой правовой нормы дает возможность Правительству по ежегодно принимаемому закону о республиканском бюджете изменять доходную часть местных бюджетов, как  по составу и количеству общегосударственных налогов, так и по формированию местных бюджетов.

Согласно  Конституции установлено, что Президент  КР «вправе¹⁶ решать вопросы финансирования мероприятий, имеющих неотложный характер, за счет государственных средств». И далее Конституция устанавливает, что «государственная власть¹⁷ в КР «основывается на принципах разграничения функций государственной власти и местного самоуправления». А закон «Об основных принципах бюджетного права» устанавливает возможность утверждения Жогороку Кенешем чрезвычайного бюджета¹⁸ по представлению Правительства КР.

Противоречия в Основных Законах влияющих Программам

В разделе  показаны наряду с бюджетным законодательством  и отраслевые законы, Программы, которые  также влияют на межбюджетные отношения. Многие отраслевые законы, на наш взгляд существуют как бы сами по себе и  на практике многие нормы и положения, закрепленные за ними не находят своего применения, так как эти нормы носят в основном отсылочный характер. К примеру, гражданам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы, участвовавшим в ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС и ее последствий устанавливаются основные виды и размеры денежных и других материальных компенсаций и льгот, которые  определяются Правительством, если не оговорено иное.

Взаимоотношения местных государственных органов  и предприятий топливно-энергетического комплекса вне зависимости от их форм собственности,  осуществляются в соответствии с законодательством и другими нормативными актами. Однако, нигде конкретно не установлен механизм производимых взаиморасчетов, который осуществляется на практике. Далее закон «О защите населения от туберкулеза» устанавливает, что средства, направляемые на финансирование противотуберкулезных мероприятий, предусматриваются отдельной строкой в республиканском и местных бюджетах и тому подобное.

При этом следует отметить, что любая поправка автоматически отражается на всех уровнях бюджетной системы. Интервью показало, что комитеты Парламента не запрашивают Перечень  поправок при рассмотрении и утверждении отчета бюджета. Счетная палата проверяет утвержденный бюджет и обычно отмечает, что были внесены поправки в закон о бюджете текущего года и/или об изменениях планируемого дефицита

Нами  перечислены принимаемые постановления, Указы с той лишь целью, чтобы  в будущем все органы, защищающие свои бюджеты максимально учитывали все неотложные и необходимые задачи  в период разработки прогнозов бюджетов и решения по ним были приняты до утверждения бюджета и в последующем эти задачи были включены в утвержденный бюджет, а не вносились бы поправки по ходу исполнения бюджета. Чтобы главному финансовому органу - Минэконфину была дана возможность отслеживать ход исполнения бюджета, а не отвлекаться на постоянные регулирования и перекраивания бюджетов.

III. 3. Рекомендации по нормативной правовой базе.

1. Внести  изменения в закон «О местном самоуправлении и местной госадминистрации» и привести в соответствие с Конституцией по срокам избирания депутатов местных кенешей.

2. Внести  изменения в закон «О местном  самоуправлении и местной госадминистрации»  и привести в соответствие  с законом «Об основных принципах бюджетного права» в части определения местных бюджетов: аил, поселок, город.

3.  Внести дополнение в Конституцию  КР о формировании местных  бюджетов: аил, поселок, город.

4. Разработать  механизм осуществления финансирования  мероприятий, имеющий неотложный характер за счет государственных средств Президентом КР и внести дополнения в закон «Об основных принципах бюджетного права».

5. Правовую  норму по предоставлению права  получения ТУ ФОМС средств  из республиканского и местных  бюджетов, утвержденных постановлением Правительства КР от 15.04.2005 года за № 215 привести в соответствии с бюджетными законодательствами или отменить.

6. Внести  изменение в Налоговый кодекс  в отношении администрирования  (учета, сбора и контроля) собственных  налогов местных бюджетов за инспекторами органов местного самоуправления

IV. Роль госструктур в системе  межбюджетных отношений

Любая оценка межбюджетных систем в странах с  развивающейся и переходной экономикой должна включать составные организационные  структуры, которые развиваются по мере определения новых обязанностей и функций. Работа структур зачастую приводит к возникновению существенных проблем на пути совершенствования комплексной и действенной децентрализованной системы межбюджетных отношений.

IV. 1 Текущая роль государственных структур

Центральный уровень

На центральном уровне главная роль принадлежит Министерству экономики и финансов, который  непосредственно руководит и  осуществляет контроль над своими подведомственными  подразделениями: областными, районными (городскими) финансовыми органами. А также осуществляет контроль за исполнением республиканского и местных бюджетов через Центральное казначейство и региональные отделения. Непосредственное руководство и контроль над сельскими бюджетами осуществляется районными финансовыми органами. При этом следует отметить, что районные финансовые органы доводят контрольные цифры Министерства финансов полученные через областные финансовые органы. Основная задача¹⁹ работы региональных областных отделений казначейства заключается в исполнении доходной и расходной части бюджетов всех уровней, кассового исполнения республиканского, местных бюджетов, внебюджетных фондов – спецсредств, а также в обслуживании и управлении финансовыми потоками бюджетных учреждений, находящихся на территории айыл-окмоту, городов, сел, поселков  до области, отслеживании  движения аккумулированных государственных средств по регионам и поступлении доходов с низовых  уровней до республики в пределах своей области, осуществления контроля и координации за расходованием средств от низового уровня до республики.