Отчет по системе межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

Программа развития ООН в Кыргызстане

Правительство  Кыргызской Республики

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ОТЧЁТ

по системе  межбюджетных отношений 

в Кыргызской Республике

 

 

 

 

 

 

Бишкек-2005 
СОДЕРЖАНИЕ

 

Предисловие

I. Введение

I.1. Роль ПРООН в проведении государственных реформ в Кыргызской Республике

I.2. Будущие виды деятельности

I.3. Текущее  состояние системы межбюджетных  отношений 

   

II. Методология подготовки отчета 

II.1. Элементы системы межбюджетных  отношений    

II.2. Анализ системы межбюджетных отношений в Кыргызстане    

III. Анализ существующей нормативной правовой базы в части межбюджетных отношений

III.1. Описание и оценка существующей нормативной правовой базы

III.2. Оценка нормативной правовой базы

III.3. Рекомендации по нормативной правовой базе

 

IV. Роль госструктур  в системе межбюджетных отношений

IV.1. Текущая роль государственных  структур

IV.2.Рекомендации о роли госструктур в системе межбюджетных отношений:

IV. 3. Административно-территориальное  деление

IV. 4. Рекомендации по административно-территориальному делению

 

Y. Формирование и оценка существующих межбюджетных отношений

Y.1. Распределение расходных обязательств

Y.2. Рекомендации по распределнию расходных обязательств

Y.3. Распределение доходных источников

Y.4. Рекомендации по распределнию доходных источников

Y.5. Межбюджетные финансовые трансферты

Y.6. Рекомендации по оказанию финансовой помощи

Y.7. Практика внебюджетных фондов, бюджетного дефицита и их влияние на местные бюджеты.

Y.8. Рекомендации в отношении внебюджетного фонда, бюджетного дефицита, консолидированного бюджета

Y.9. Рекомендации по процедурным вопросам

 

VI. Анализ реформ бывших стран Советского Союза и международный опыт

VI. 1. Опыт отобранных бывших стран Советского Союза

VI. 2. Отобранные международные практики по межбюджетным  отношениям

 

VII. Анализ деятельности Программы Доноров по оказанию содействия

 

VIII. Рекомендации по усовершенствованию системы межбюджетных отношений         

 

IX. Заключение  

 

Приложения           

 

 

Предисловие

 

Настоящее исследование текущей системы межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной  системы в структурных подразделениях Министерства финансов Кыргызской Республики, Центрального казначейства и финансовых органов местного самоуправления осуществлено в рамках Программы ПРООН по демократическому управлению в Кыргызской Республике.

Настоящий исследовательский отчет подготовлен  для содействия Правительству в  разработке эффективной политики финансовой децентрализации.

Миссия  ставила перед собой конкретные задачи:

● Провести анализ существующей нормативной правовой базы бюджетного законодательства в части межбюджетных отношений.

● Показать роль органов, участвующих в межбюджетных отношениях разных уровней бюджетной системы: областной, районный, городской, сельский и дать взаимодействия этих органов.

● Провести исследование текущего состояния бюджетов разных уровней бюджетной системы в формировании межбюджетных отношений.

● Дать оценку распределения расходных обязательств, доходных полномочий, межбюджетных финансовых трансфертов.

● Провести анализ базы данных существующих межбюджетных отношений.

● Подготовить рекомендации по упорядочению межбюджетных отношений между уровнями бюджетной системы

Настоящий исследовательский отчет подготовлен  международным консультантом по фискальной децентрализации регионального центра Братиславы ПРООН г-ном Глен Райтом и национальными консультантами ПРООН г-жой А. Таранчиевой и г-ном А. Эрмековым. Исследование проведено в рамках Программы ПРООН по демократическому управлению в период с июля по ноябрь 2005 года.

Для исследования были выбраны регионы дотационные, высокогорные, отдаленные, малые города, приграничные районы исходя из рекомендации международного консультанта Программы  и по согласованию с Министерством  финансов  Кыргызской Республики.

Отчет составлен  на основе проведенных исследований в:

● областях: Иссык-Кульской, Ошской, Чуйской, Баткенской и Джалал-Абадской;

● городах республиканского значения: Бишкек, Ош;

● городах областного значения: Каракол, Узген, Токмок, Баткен, Джалал-Абад, Кокжангак¹.

● городах районного значения: Сулюкта, Исфана

● районах областного значения: Тонский, Алайский, Кара-Суйский, Узгенский, Кеминский, Чуйский, Сулюктинский, Ляйлякский, Сузакский.

● районах городского значения: Октябрьский и Ленинский районы города Бишкек;

● поселках районного значения: Орловка.

● селах районного значения: Кун-Чыгышский, Гулчунский, Сарайский, Куршабский, Сайлыкский, Кен-Булунский, Ивановский, Краснореченский, Иссык-Атинский, Кара-Бакский, Сузакский.

 

С августа  по сентябрь 2005 года были проведены  встречи в офисе Программы  ПРООН по демократическому управлению и на местах с работниками Жогорку  Кенеша, Министерства финансов, Министерства труда и социальной защиты, Центрального казначейства, региональных финансовых и налоговых органов, отделений казначейства, финансовых работников гор/сел/поселковых управ, ассоциации сел и поселков, а также с представителями Всемирного банка, ЮСАИД, УРБАН институт и с министром по делам местного самоуправления и регионального развития, с сотрудниками его аппарата. Встречи были очень плодотворными на всех уровнях. В собеседовании приняли участие 243 человека.

Выражаем  особую благодарность всем участниками  встреч за их глубокую заинтересованность и активное профессиональное общение, а также за любезно предоставленную информацию, которая оказала помощь в написании настоящего отчета.

Мнение, изложенное в настоящем отчете, отражает мнение экспертов и может не совпадать  с мнением ПРООН и участников интервью.

 

I. Введение

 

I.1. Роль ПРООН в проведении государственных реформ в Кыргызской Республике

 

Вполне  очевидно, что ПРООН сыграла значительную роль в формировании повестки реформы  государственного управления в Кыргызстане  за последние десять лет. Это было выражено различными формами поддержки – от технического содействия Аппарату Президента и усовершенствования процесса политического развития до содействия Парламенту в усовершенствовании законодательного контроля над исполнительными властями, поддержки в развитии системы государственной службы, а также помощи линейным министерствам и различным уровням правительства, включая сельское управление.

Мы  отметим  несколько основных сфер, где было оказано содействие с целью развития системы местного управления и усовершенствования системы межбюджетных отношений в Кыргызской Республике.

Основная  поддержка была оказана в разработке проекта законодательной базы для  системы местного управления.  Но этому предшествовало усиленная  поддержка в разработке Национальной Стратегии по Децентрализации Государственного Устройства и Развитию Местного Самоуправления до 2010 года, утвержденная Указом Президента № 381 от 17 декабря 2002 года.  Это явилось основной вехой в развитии системы местного управления и многие последовавшие достижения в сфере правовой базы стали результатами поддержки, оказанной при разработке данной Национальной Стратегии.

Вслед за Национальной Стратегией, ПРООН оказала  значительное содействие в разработке проекта правовой основы, направленной на  поддержку данной стратегии.  Это включает в себя Закон о местном самоуправлении и местной государственной администрации, Закон о финансово-экономической основе для местного самоуправления, Закон о муниципальных службах, Закон о коммунальной собственности, а также значительный вклад в Налоговый Кодекс при определении источников доходов для местного управления и обеспечения для бюджетных организаций местного управления в рамках Закона об основных принципах бюджетного закона.  В связи с этим, значительная  часть правовой основы, которая на сегодня поддерживает систему местного управления в Кыргызстане, может быть отнесена на счет поддержки, оказанной Программой ПРООН «Государственное управление» в Кыргызстане.

Другим  значительным вкладом Программы  ПРООН «Государственное управление»  стала поддержка в проведении функциональных анализов в 15 министерствах и ведомствах, включая Администрацию Президента и Правительство Кыргызской Республики на национальном уровне, а также в некоторых децентрализованных организаций государственного управления, в особенности при проведении анализа функций органов Министерства Финансов на областном уровне.  Данная деятельность была проведена в рамках совместной программы при поддержке Британского Департамента по Международному Сотрудничеству и стала частью Проекта по Модернизации Государственного Управления. На сегодня эта деятельность расширена и охватывает субнациональные уровни, проводятся функциональные анализы на районном и сельском уровне.  Предполагается, что данная деятельность охватит все семь областей республики и обеспечит необходимую базу для разработки отдельных рекомендаций по перераспределению функций с целью делегирования отдельных функций от центрального уровня сельским органам управления.

В дополнение к вышеуказанному еще один компонент  Программы "Государственное Управление" направил свою деятельность на обеспечении поддержки в сфере развития общинных организаций и развитие потенциала  сельских администраций в принятии бюджетных решений. Огромное количество общинных организаций было сформировано, а также было проведено большое количество  обучающих программ и предоставлен обучающий материал, чтобы поддержать данные усилия.

 

I. 2 Будущие виды деятельности

 

На основе достижений, имеющихся на данный момент в развитии системы местного управления в Кыргызстане, Головной офис ПРООН признал, что дальнейшие усилия необходимы, чтобы поддержать развитие  системы межбюджетных отношений в Кыргызстане. Это необходимо, для того, чтобы большая часть имеющейся правовой основы могла бы эффективно осуществляться посредством предоставления финансовых ресурсов, которые позволят местным органам власти быть независимыми государственными органами управления. Это может  быть достигнуто только через хорошо развитую систему межбюджетных  отношений, которая обеспечит  местные органы власти существенными финансовыми ресурсами и необходимыми переводом средств от национального уровня с тем, чтобы усилить потенциал местных органов власти в предоставлении минимальной базы основных услуг для всех граждан на территории Республики. 

В связи  с этим Головной Офис ПРООН приступил к разработке концепции о программной поддержке, которая необходима для усовершенствования системы  межбюджетных отношений и способах ее предоставления ПРООН для ключевых аспектов в развитии данного процесса. Это потребует экспертизы нескольких ключевых сфер межбюджетной системы, выделенных следующим образом:

● Правовая база, поддерживающая  финансовую систему на уровне местных органов власти, включая независимость бюджета органов  местного управления от  одобрения центрального уровня

● Необходимое распределение функций на уровне местных органов власти, которое отвечает требованиям концепции о взаимодополняемости согласно  которой “услуги, должны предоставляться тем уровнем государственных органов, который непосредственно ближе к населению и имеет необходимые ресурсы для предоставления данных услуг”.

● Необходимая  доходная база, которая обеспечивает финансовые ресурсы для исполнения функций на данном уровне управления.

● Создание прозрачной и объективной системы  перевода средств на основе формулы, которая стремится балансировать расходы и источники доходов на уровне местного управления и уравнивать данные ресурсы между различными уровнями структуры местного управления.

● И, наконец, тщательно разработанная система  займов на субнациональном уровне, которая позволит местным органам власти финансировать усовершенствование инфраструктуры, что невозможно достичь  при имеющихся источниках доходов.

Вышесказанное предоставляет строительные блоки, на основании которых построена  и реализуется комплексная система межбюджетных отношений.  В дополнение к этому, структура государственной власти, включая число уровней управления и размер административно-территориальных единиц, также является важными характеризующими свойствами межбюджетных отношений. 

После проведения инаугурации Президента, состоявшейся в августе 2005 года, Головной Офис ПРООН  признал необходимость дальнейшего  реформирования в Кыргызстане и  тот факт, что вопросы фискальной децентрализации являются приоритетной областью для ПРООН в плане предоставления поддержки при взаимном сотрудничестве с другими международными донорскими программами, в частности с Всемирным банком и ЮСАИД.

Исходя  из понимания данной необходимости, Головной Офис ПРООН инициировал  анализ системы межбюджетных отношений в Кыргызстане в качестве вводной части к разработке Программного Документа по поддержке Программы ПРООН «Государственное  Управление» с целью усовершенствования системы органов местного управления.